丹麦足球协会善治改革研究

摘    要：　丹麦足协是丹麦第一个将企业社会责任融入体育运动管理的机构, 是理解当今时代体育善治的一个缩影。丹麦足球善治改革实践具体包括:加快职业化改革进程、价值化与规范化的领导、加大透明度改革、强化能力和民主化建设、建立良好的法律秩序、融入社会责任意识等, 这些都是丹麦足球善治改革的核心议题。丹麦足协作为国家足球善治改革的引领者和推进者, 在多层次治理的背景下, 整合善治、企业社会责任和社会资本等多种因素, 来重建丹麦足协的信任基础, 强化足协作为管理机构的治理能力。

　　关键词：　善治; 丹麦足协; 企业社会责任; 多层次治理;

　　Abstract：　Dansk Boldspil-Union, the first organization integrated the enterprise social responsibility into the administration of sports, is an epitome of comprehending the good governance of sports in present times. The reforming practices of good governance in the Danish football are including accelerating the process of professionalism reform, leading of value and normalization, increasing the reformation of transparency, strengthening the construction of ability and democratization, establishing a perfect legal order, penetrating into the awareness of social responsibility, etc, which are the key topics of the reformation of good governance in Danish football. Under the background of the multi-level governance and as the leader and impeller of the reformation of good governance in Danish football, Dansk Boldspil-Union reestablished its trust foundation and enhanced its governance capacity as a management organization through integrating the good governance, enterprise social responsibility and social capital and other factors.

　　Keyword：　good governance; Dansk Boldspil-Union; enterprise social responsibility; multi-level governance;

　　1 绪论

　　体育治理是指体育社会组织 (社团或协会) 用于发展战略目标、监控目标实施情况、确保理事会 (董事会) 行为服务于组织成员的治理结构和流程, 治理结构应该是自愿的、自主的、多元的。丹麦体育治理主张将社区契约理念和大众体育相结合的理念。然而, 尽管人们普遍认为, 体育治理应当促进专业选手与业余人士的平衡发展, 但它并不意味着体育治理有一个“统一战线”[1]。事实上, 丹麦体育治理在过去4年中推出了一些重大改革项目, 对丹麦足球发展发挥了积极作用, 但却完全不同于一般的治理实践活动。为了更好地整合分布广泛的体育组织机构, 丹麦国家奥委会提议将丹麦体育联合会与丹麦体操协会合并, 由于历史原因而未能实现。丹麦足协曾就如何增强体育治理的专业性和提高社会责任意识, 广泛咨询会员协会、专家和公众的意见, 希望对组织进行结构重整。

　　丹麦足协成为丹麦第一个将企业社会责任融入体育运动管理的机构。围绕这一发展目标, 本文重点对丹麦体育和足球界发生的一些“善治”事件进行研究分析, 具体包括:加快职业化改革进程、价值化与规范化的领导、加大透明度改革、强化能力和民主化建设、建立良好的法律秩序、融入社会责任意识等善治改革议题。丹麦足协作为国家足球善治改革的引领者和推进者, 在多层次治理的背景下, 整合善治、企业社会责任和社会资本等多种因素, 来重建丹麦足协的信任基础, 强化足协作为管理机构的治理能力。丹麦足协的“善治”改革实践, 通过影响经济行为和社会关系已嵌入到社会议程中, 为更好更快地推动丹麦足球运动的发展发挥了积极的引领作用。

　　2 丹麦体育治理概论

　　从数量上来看, 丹麦体育协会运转良好, 成员人数众多, 尽管在吸引青少年方面存在一些问题, 而青少年体育参与不足的问题, 既不是新问题, 也不是丹麦体育面临的独有问题, 而是世界各国同时面临的棘手问题。丹麦体育运动由于受到志愿者和丹麦体育联合会的监督, 独立于目前的社会政策议程而繁荣发展。丹麦体育治理主要由3个组织机构来管理, 即丹麦体育联合会、丹麦体育协会和丹麦私营体育协会。丹麦体育联合会包括61个国家级体育联合会, 同时管理业余运动 (大众体育) 和精英运动, 并负责丹麦参加奥运会的事宜。丹麦体育协会专门管理业余 (大众体育) 运动, 而丹麦私营体育协会则专注于从公司层面, 提高人们对体育和健康促进的兴趣。

　　与其他北欧国家相比, 丹麦政府往往选择放任发展的策略, 这来源于丹麦的新自由主义战略以及反对监管的历史传统。丹麦政府为了表示对体育部门的支持, 每年对丹麦体育管理机构和其他体育相关活动和组织的财政支出近6亿丹麦克朗。然而, 到了罗德斯实施更多政策导向时期, 通常称为新公共管理运动时期, 成立了越来越多的志愿组织, 很多原本由国家独立承担的责任和任务, 被志愿组织所取代[2]。

　　同样可能由于类似的自由主义态度, 体育协会在过去20年中逐渐受到更大的压力。丹麦社会对健康和社会融合方面的关注, 致使丹麦更多的期望体育协会能够更好地融入目前的社会政策议程。这本身是一种新的治理形式, 它是发展新的体育管理机构 (体育管理机构) 的核心。这些合作伙伴关系或政府特许经营的形式并不属于体育运动的排他性, 但确实因为对整个志愿者行业造成侵害而引起社会争议。

　　此外, 丹麦体育管理机构及其俱乐部 (大多数情况下仅由志愿者组成) 的回应是消极的, 往往是通过这种方式来表达:我们怎么能对这些领导人、教练和工作人员施加更大的压力, 由于他们对这项运动的热爱, 但他们已经将所有的空余时间用于儿童和青少年。社会责任监管可能是丹麦体育政策发展的核心要素, 也是丹麦体育管理机构采购社会资本的基础, 这可以定义为关系资源, 即我们是为了实现或者部分实现我们自己的目标, 而成为集体继承的一部分, 也就是为了保障体育治理的选项。

　　根据体育组织和社会整体运行制度的结构和规范性特征, 社会资本不仅可以促进个人和集体行动, 也可以限制个人和集体行动。这一观点有助于理解体育俱乐部日常活动, 以及政策制定者、政治家、俱乐部及其成员之间存在的包容性和排他性关系。在2008年, 丹麦体育联合会和丹麦体育协会就专业化、内部情绪、社会责任等问题一并进行了详细的讨论, 并建议丹麦体育联合会和丹麦体育协会合并重组[3]。合并的想法并不新颖, 这是创造新型体育治理的前提条件。

　　然而, 丹麦体育联合会和丹麦体育协会成员进行磋商的结果是搁置争议。原因在于丹麦体育联合会和丹麦足协成员当中出现强烈的反对声音, 以及其他一些较大的丹麦体育管理机构也反对合并。丹麦足协给出的官方理由是, 拟议的新组织结构将增加组织层级, 从而拉近了丹麦体育协会与其成员之间的距离。考虑到政府间接支持合并计划, 可能不久之后新的合并计划就会出现。抛开2个组织合并可能产生的所有潜在的财务和组织效益问题, 如果要进行合并, 似乎丹麦体育联合会需要根据开放系统模式与丹麦足协密切合作 (如果不是合作伙伴关系) 发展未来的组织结构。在承认代理商之间合作能在有效地实现组织目标的前提下, 合作是一种双赢模式。

　　3 丹麦足球协会善治改革的背景

　　丹麦体育协会在成员资格和财务方面脱颖而出, 成为丹麦最大的体育管理机构。在丹麦的550万人口中, 160万人在丹麦体育联合会的管理下练习各项运动, 31万人目前正在踢足球[4]。丹麦体育协会也是最早出现青少年流失问题的体育管理机构之一。

　　对于丹麦足协治理而言, 有4个事件影响深远。第一个是2006年的“罗曼报告”。2006年, 罗曼报告管理咨询机构受委托分析丹麦足协现有组织结构, 并提出深化改革方案。这项任务包括在不同组织层面展示和阐明责任分工, 突出结构的优缺点, 以回答关于丹麦足协未来的变革问题[5]。丹麦足协的成员是这个过程的核心。罗曼报告管理层于2007年初提交了报告, 但业余俱乐部并不认为报告结果代表了俱乐部的立场。丹麦足协似乎忘记了没有会员资格, 就不存在理事机构。因此, 工作的方法就像镜像层次模型一样。伙伴关系只是伙伴关系, 不同的各方聚在一起, 通过分工以解决同一个问题。换句话说, 丹麦体育协会于罗曼报告管理层、成员承担不同的角色。问题不在于分工, 而是在这种情况下, 成员处在只能被动接收政策的组织决策底端, 很有可能为了组织的更大利益而牺牲切身利益。

　　第二个事件是丹麦足协在2007年发起成立的新的道德委员会。道德委员会的建立是迈向良好的道德治理的第一步, 能够纠正丹麦足协的声誉, 获得公众对公平竞争的认可和公众对丹麦足球的信任。例如, 有消息向国际足联举报了丹麦俱乐部利用学生签证吸收尼日利亚球员的违规情况, 球员与俱乐部的足球学院签约, 但由于他们未成年, 俱乐部违反了丹麦足协法规[6]。

　　尽管丹麦足协对丹麦俱乐部的做法没有任何法律责任, 但丹麦足协负有管理的义务。在私营部门, 由于受到非政府组织和其他利益相关者组织的压力, 道德和战略治理通常与社会责任投资和企业社会责任相结合。作为一种常规的建立信任方式, 丹麦足协提出建立道德委员会并不奇怪, 但作为长期计划的第一步可能需要丹麦足协的企业社会责任承诺。

　　丹麦足协和道德委员会决定将他们的利益相关者定义为培训师、教练、裁判、整个俱乐部、管理机构和国际组织, 以及球迷、公司、赞助商和潜在的合作伙伴、媒体和整个社会。这是一次重要的尝试, 这样的定义意味着利益相关者的伙伴关系可能有助于企业对社会责任政策的适应。但现在还无法断言这是其它丹麦体育管理机构可以参照的标准, 还是潘多拉的盒子。

　　丹麦足协在2009年宣布执行“善治”战略, 并相应成立了道德委员会。丹麦足协的新闻公报解释说这与一般的管理标准、欧盟体育白皮书、欧足联观点一脉相承。诸如价值化和规范化的领导、透明化、能力和民主以及法律程序建设, 都视为这次治理改革的重中之重。

　　“善治”不应该当成一场变革, 它是现有规范和价值体系一种很自然的自我发展。先不论丹麦足协执行“善治”是否意味着治理风格或现有法制的转变, “善治”描绘了整体的关系状况及关系之间的道德标准, 包括不同组织之间, 组织内部不同层级之间、组织与成员之间的关系, 以及维持这些关系的方法和手段。换言之, 执行“善治”标准是对治理系统缺陷的回应。这符合“善治”的总体观点, 试图以有效、开放和负责任的方式“消除腐败、裙带关系、官僚主义和管理不善行为”[7]。

　　“善治”是综合法律、效率 (或理性、社会合法化) 因素进行最佳管理的一次尝试, 有望成为预防腐败、裙带关系、官僚主义和管理不善的疫苗。除了道德原因, 利益相关者理论为理解“善治”的重要性提供了一个框架。从利益相关者主义的角度来看, 认真负责任的业主注重理解谁是他的利益相关者, 以及为此注意哪些章程不违反道德准则。就体育发展而言, 这意味着体育管理机构需要有能力平衡一系列内、外部利益相关者的不同利益诉求, 即外部利益相关者, 例如赞助商、国家和地方政府机构、媒体或普通公众;内部利益相关者, 例如普通成员、员工和董事会成员。

　　如前所述, 社会对促进健康和社会融合方面的重视迫使国家对体育机构施压, 促使其发布社会政策议程, 即企业社会责任报告。2007年丹麦足协正在制定企业社会责任政策议程和计划。从一开始不知如何应对社会责任问题到成立道德委员会、发布“善治”计划, 以及即将推出的企业社会责任政策, 可以肯定的是, 丹麦足协无疑在社会责任方面处于丹麦体育的领先地位。诚然, 社会责任政策具体会采取怎样的形式还无法预测。

　　4 丹麦足球善治改革思想

　　一些改革行动者尝试将“善治”与企业社会责任2个概念结合起来。在体育背景下谈到企业社会责任, 焦点往往是大型赞助商或者专业团队背后的力量承担社会责任。无疑, 商界对体育慈善事业的投资对于一般运动项目, 尤其是青少年运动志愿组织至关重要。在丹麦过去10年中, 丹麦公司在支持儿童和青少年活动方面表现积极, 尽管远远不及对丹麦的专业运动的支持。体育组织的企业社会责任活动并不新鲜, 但它们往往发生在职业运动中, 如众所周知的巴塞罗那俱乐部与联合国儿童基金会的合作。

　　虽然如此, 企业社会责任在国际奥委会、国际足联和欧足联等国际体育组织中已经建立起来, 但具体到其成员组织中完全没有得到应用。丹麦有一段时间曾秘密讨论企业社会责任是否可以应用于国内体育治理。丹麦国家奥林匹克委员会在政策中的谨慎用词也反映了对承认社会责任感可能受到外界压力的担忧。丹麦足协的企业社会责任政策制定不仅仅是一个窗口, 可以看到企业社会责任和“善治”是彼此的核心组成部分。如果没有“善治”, 机构失败或者不够公平透明, 企业社会责任实现就没有基础。

　　无论是大众体育还是职业体育, 体育治理应综合所有利益相关者的优势, 这对整个体育产业发展至关重要。治理的概念化主要分为权力分配、权力运用以及权力控制。除去环境因素, 学界普遍认为[8], 为了更好地理解治理, 需要承认治理的连续性和变革性。同时体育社会组织需要增强专业性, 提高灵敏度, 以便能够更好地应对新的发展趋势。丹麦足协的善治变革采用了更专业或商业化的管理实践。为了改善服务, 体育社会组织越来越重视战略规划、市场营销、薪酬主管政策和聘请专业管理专长的董事会成员, 以创建一个优越的组织治理结构。

　　已经建立企业社会责任的地方, 比较重视由体育治理机构承担健康和社会融合、制定社会政策议程的责任。治理变革对国际和国内的体育管理机构、成员、欧盟和丹麦国家都是有利的。董事会为了改善组织而开发网络关系、提升战略能力的重要性。可以认为, 丹麦足协同时处在治理和被治理的位置上, 这一点从多层次治理的角度很好理解。在体育界关于多层次治理的讨论很少, 但其实体育治理本身具有多层次特性和网络化特征, 多层次治理在体育治理领域应用具有重要意义。丹麦足协实施“善治”, 到底是对“欧足联”的层级治理方式的遵循, 还是“领土层级 (超级国家、国家、地区和地方) 之间持续谈判”的结果[9]。

　　与其着眼于欧足联目前在分级治理方面的“善治”推动力, 只有为了解决问题, 不同成员才结成合作伙伴关系, 更有效的方法是观察合作关系的发展。在交往伙伴关系中, 积极的代理人由于受到哈贝马斯条款中“解释合作过程”和“导向理解”的推动, 成为民主政策进程的核心。根据欧足联观点, 联盟的宗旨是整体大于个人。然而, 将“善治”概念简单化为整体关系以及这些关系的道德标准, 那么“善治”是相对于命令和控制而言, 关于规范、价值观和信任的网络。也就是说, “善治”标准的采用至少在于建立或产生类似于社会责任的社会资本, 社会资本包括社会所具有的“经济、法律、道德以及确保社会在任一时间点实现自由期望的组织”[10]。

　　5 结论

　　综上所述, 需要从多层次治理的角度来看待国内体育治理行为, 践行“善治”和企业社会责任, 以便了解健康和社会融合的社会政策议程、职业化的现状和发展情况。为了应对社会趋势的变化, 许多丹麦体育管理机构正在促进组织的专业化发展。对于由志愿者组成的部门, 把重点放在专业化方面并不容易。官方话语谈到摆脱旧的组织业余主义, 未来只雇用专业员工, 以便满足外部合作伙伴和内部成员不断增长的需求。虽然丹麦足协道德委员会和“善治”改革都可以看作是这种专业化的标志, 但“善治”本身也是多层次治理的一个很好的例证。因此, 丹麦及驻全球大使馆热心欧足联的改革议程, 促进“善治”在欧盟的推广。欧盟“可持续发展战略”也提到了促进地方、区域、国家和全球行动之间的一致性, 以加强其对可持续发展的贡献。同时必须建立信任, 考虑利益相关者以及他们之间利益的平衡, 这也是“善治”和企业社会责任的核心。在这一思维下, 社会资本指的是“社会网络和互惠互信的相关准则”[11], 对“善治”和“企业社会责任”至关重要。

　　此外, 如果丹麦体育管理机构承担了基本的社会责任, 类似于企业社会责任, 他们将获得社会资本, 例如吸收新成员以及未来财务和社会的支持。每个体育管理机构都有机会决定他们要做领导者或是追随者, 虽然选择前者更有可能制定自己的改革发展议程, 但丹麦足协已经成为第一个采用企业社会责任的机构。丹麦足协的企业社会责任政策会对丹麦体育治理产生积极的影响, 还是皇帝的新衣?时间会给我们答案。确定的一点是, 丹麦足协道德委员会以及“善治”和“企业社会责任”对于利益相关方的定义, 使得丹麦民众能够监督丹麦足协, 确保其对自身行为负责。

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