浅析中国未来反倾销和反补贴规则的调整与对策

近年来,中国在全球贸易规则的制定和运用上屡遭瓶颈,特别是在面对日趋激化的国外贸易救济调查时,如何理解与运用反倾销和反补贴等贸易救济规则是中国面临的重大挑战之一.
　　
　　首先,中国一直是全球反倾销和反补贴措施的首要目标国.特别是美国等发达成员通过修改立法和增强实践,将对华"双反"措施(叠加使用反倾销和反补贴措施)作为常态化的贸易救济方式,由此产生的双重贸易限制效应极大地阻碍了中国产品出口.但作为全球第一大进口国,我国在反倾销和反补贴调查方面却十分谨慎和克制.一方面始于我国是自由贸易的积极倡导者,反对过度的贸易保护主义.但另一方面也说明我国对反倾销和反补贴规则的运用尚显经验不足,应对和发起贸易救济调查数量的失衡充分反映了我国在全球贸易摩擦中仍处于被动局面.
　　
　　其次,随着2016年中国入世议定书相关"非市场经济"条款即将失效,国外对华反倾销和反补贴实践必将发生很大变化.部分西方国家已经开始转变未来针对中国的反倾销和反补贴规则,或在具体实践中寻求对现有WTO反倾销和反补贴规则新的适用和解释.中国对未来反倾销和反补贴规则变化的研判正面临新的挑战.更重要的是,中国作为全球第二大经济体和第一大出口国,对于反倾销和反补贴规则的研究已经不能局限于如何应对和突围,更应转变角色,从规则制定者和管理者的立场,提出中国对未来反倾销和反补贴规则的战略思考,引领举步维艰的多哈回合规则谈判,从发展中成员的角度推动规则的改善与变革.
　　
　　一、多哈回合规则谈判障碍重重
　　
　　反倾销和反补贴规则是多哈回合规则谈判的重要内容,也是历次多边回合贸易谈判的延续.多哈回合规则谈判在其他核心议题进展缓慢,各成员在反倾销和反补贴议题上存在巨大分歧的背景下困难前行.
　　
　　(一)贸易救济实践愈演愈烈,规则面临新的洗牌与挑战
　　
　　经过连续几轮的多边贸易谈判,目前的反倾销和反补贴规则已经趋于成熟,并充分付诸实践.1995-2014年,全球共发起4757例反倾销调查,最终实施3058例反倾销措施,肯定性裁决率为64.28%.而在这一时期,全球共发起380例反补贴调查,最终实施202例反补贴措施,肯定性裁决率为53.16%.印度、美国、欧盟、巴西和阿根廷是发起反倾销调查最多的5个WTO成员,反倾销已不再是发达成员的"专利",而是被诸多发展中成员广泛使用.但反补贴调查的主动权仍然掌握在发达成员手中.美国、欧盟和加拿大是发起反补贴调查较多的WTO成员,其中美国发起的反补贴调查占全球反补贴调查总量的比例高达41.05%.其余WTO成员发起的反补贴调查数量较少,但也有越来越多的发展中成员开始尝试使用反补贴措施维护国内产业利益.第一,全球反倾销与反补贴措施呈现不断扩张之势(陈德铭,2015).从实施时间上,WTO成员频繁采取日落复审等方式延长反倾销和反补贴措施的实施期,一项措施持续十余年甚至数十年的例子屡见不鲜.比如欧盟对我国自行车采取的反倾销措施自1993年实施至今已经持续了20多年.从实施程度上,WTO成员在反倾销或反补贴调查中做出肯定性裁决的比例很高,并且不仅实施单一的反倾销或反补贴措施,还将其叠加或交替使用,"双反"调查就是很好的例子.从实施范围上,反倾销和反补贴调查的示范效应不断增强.发展中成员最初借鉴发达成员的做法来报复发达成员对其自身的反倾销行为,而后频繁运用反倾销措施针对发达成员以及部分发展中成员.目前这一趋势正在向反补贴领域蔓延.其次,全球反倾销与反补贴规则正面临新的秩序重构.美欧等发达成员在贸易救济规则领域的主导权正在丧失,发展中成员的话语权不断增强.特别是在反倾销领域,印度等发展中成员单年立案已跃居首位.而且面对美欧等发达成员滥用反倾销和反补贴措施的行为,发展中成员勇于诉诸WTO争端解决机制,在不少案件中取得了胜利.因此,在反倾销和反补贴规则领域已经不再是"制定者"和"追随者"的传统格局,发展中成员和发达成员的地位正在重新洗牌.
　　
　　(二)多哈回合谈判授权有限,规则变革受到制约
　　
　　虽然全球反倾销和反补贴实践十分活跃,但上述规则被纳入多哈回合谈判可谓一波三折.在西雅图部长级会议上,各成员关于是否将反倾销和反补贴规则纳入谈判内容产生了重大分歧.在多哈部长级会议上,最终将反倾销和反补贴规则纳入多哈回合议程,但限定谈判只能"澄清和改进"现有规则.因此在多哈回合谈判的既定框架内,反倾销和反补贴规则不会出现结构性和根本性的变化,只会在局部进行完善和补充.但在实际谈判进程中,原有的谈判目标已不能满足全球反倾销和反补贴实践变化以及各成员的利益需求,对于谈判目标和成果的再设定成为当务之急.并且各成员对于规则谈判进程的预期也不同.部分成员呼吁尽快推进规则谈判;另外一些成员则认为规则谈判应等到其他核心议题,如农业、非农业市场准入和服务谈判取得进一步进展后再进行.各成员对于推动规则谈判的积极性不同,直接导致谈判缺乏实质性成果.在2013年的"巴厘一揽子协定"中,作为多哈回合的"早期收获"未能纳入反倾销和反补贴规则的谈判进展.而在新近召开的内罗毕部长级会议上,针对之前呼声较高的规则和程序透明度以及渔业补贴等议题,也未形成专门的成果文本.
　　
　　(三)成员各方势均力敌,谈判立场存在重大分歧
　　
　　第一,以美欧为代表的保守立场和以日韩等"反倾销联谊小组"成员为代表的激进立场出现激烈对峙.美国反对将现有反倾销和反补贴规则进行实质性修改,主张在现有多边规则框架下加强规则的有效性,增强程序公平和透明度.而"反倾销联谊小组"成员多为出口导向型国家,主张对现有规则做出重大修改,加强贸易救济纪律.中国在规则谈判中也表达了立场,呼吁"澄清和改进规则、加严纪律、防止滥用、反映各方利益".
　　
　　第二,各成员的经济和政治力量强弱决定了其在谈判中的话语权.虽然以美欧为代表的发达成员是反倾销和反补贴的传统使用者,但中国、印度、巴西等发展中成员不断增强贸易救济实践,在规则谈判中的地位有所上升.综合来看,除涉及自身利益的个别议题外,美欧在多哈回合规则谈判中已逐渐趋于守势;而"反倾销联谊小组"则态度积极,但这些成员在政治上缺乏与其他成员进行必要交换的条件,要想推动其改革目标很有难度.
　　
　　第三,印度、巴西、土耳其、印度尼西亚、墨西哥和埃及等较大的发展中成员持有较为复杂的立场.一方面,这些成员通常是传统的贸易救济目标国,长期受到反倾销和反补贴调查的困扰;另一方面,印度等发展中成员近年来已经成为反倾销的主要发起国,并且开始了反补贴实践,因此也深谙贸易救济规则的重要性.但这些成员在贸易救济法律和程序上仍存在缺陷,与美欧等发达成员谈判时不具备优势(宋和平,2014).相对于上述WTO成员,中国在规则谈判中的地位较为特殊.作为一个进出口大国,中国在遭遇反倾销和反补贴调查方面居世界首位,在对外反倾销方面也处于前列,这种双重性决定了中国必须在多哈回合中找准立场,结合自身利益充分表达诉求.
　　
　　二、国际反倾销和反补贴规则演变对中国带来的现实挑战
　　
　　(一)我国一直是全球反倾销和反补贴调查的重灾国我国作为全球反倾销和反补贴调查的首要目标国,面临的贸易救济形势不容乐观.
　　
　　第一,美国、欧盟、澳大利亚等我国主要的贸易伙伴近年来在法律层面频繁修改反倾销和反补贴法,强化贸易保护手段.
　　
　　第二,对我国发起反倾销和反补贴调查的WTO成员不断增多,巴西、阿根廷等新兴国家对我国反倾销调查快速增长.
　　
　　第三,涉案产业范围不断扩大,光伏等产业近年来成为国外反倾销和反补贴调查的目标,使我国新兴产业发展面临困境.
　　
　　1.对华反倾销和反补贴调查不断增多,反倾销已成常态
　　
　　据WTO统计,1995-2014年全球对华共发起1052例反倾销调查和90例反补贴调查,分别占全球反倾销调查和反补贴调查总数的22.1%和23.7%.从调查实施情况来看,截至2014年国外对华共实施了759例反倾销措施和56例反补贴措施,肯定性裁决率分别高达72.1%和62.2%.目前反倾销仍然是国外对华贸易救济的主要形式.,受到全球金融危机影响,国外对华贸易救济调查在2008年出现激增,并在2009年创历年之首.2010年国外对华贸易救济调查形势有所缓解,但随后又逐渐加强.
　　
　　2.对华反倾销和反补贴发起国集中,美欧印是重点
　　
　　近年来,印度、巴西、阿根廷等发展中成员对华反倾销增势显着.,在34个成员对华发起的1052例反倾销调查中,印度发起的反倾销调查居首位,占比16.06%;其次是美国,占比11.79%;再次是欧盟,占比11.31%.自我国入世以来,印度频繁对我国出口产品发起反倾销调查,对华反倾销强度已超过美欧等发达成员.相对于对华反倾销的广泛扩散,对华反补贴调查的发起国较为集中,主要为发达成员,在8个成员对华发起的90例反补贴调查中,美国居于首位,加拿大位列第二,第三是澳大利亚.相较于对华频繁的反倾销调查,欧盟对华发起的反补贴调查数量不多.
　　
　　3.对华"双反"调查愈演愈烈,中国产品饱受"双重救济"困扰
　　
　　自2004年加拿大首次对华发起"双反"调查以来,我国产品出口遭受了严重打击.典型案例是图11995-2014年中国遭受反倾销和反补贴情况资料来源:根据WTO网站数据整理图21995-2014年各国对华反倾销调查立案情况资料来源:根据WTO网站数据整理2012年欧盟对中国光伏产品发起的"双反"调查,涉案出口额高达210亿美元,无论是单个案件的涉案金额还是单个国家的涉案金额都史无前例.而中国和欧盟在该例案件中达成价格协议后,中国对欧洲光伏产品出口占总出口量的比重由70%下降到不足30%(新华网,2013).截至2014年,共有6个WTO成员对华发起79例"双反"调查.,美国是对华发起"双反"调查的首要成员.与美国对华密集的"双反"调查相比,欧盟的态度相对缓和.墨西哥和南非分别对华发起了1例"双反"调查,说明发展中成员也开始尝试叠加使用贸易救济措施保护国内产业利益.在针对中国的"双反"调查中,"双重救济"仍是中国与美欧等WTO成员争议的焦点.未来我国应在以下两个方面加强应对.一是美国等WTO成员无实质履行WTO裁决的情况.
　　
　　在DS379案件中,我国将美国对中国标准钢管、薄壁矩形钢管、编织袋和非公路用轮胎的四例"双反"调查打包诉诸WTO争端解决机制,WTO上诉机构最终在"双重救济"问题上支持了中国观点,裁定美国的做法违反了WTO规则.但在DS379案涉及的具体"双反"案件中,美国虽然修改了涉案产品的反倾销和反补贴税率,但修改的幅度很小,部分产品的反补贴税率甚至不降反升,很难看出美国实际并善意履行了WTO裁决.并且美国以执行DS379案裁决的名义出台了112-99公共法,其在诸多方面与WTO规则不符.对此中国重新提起DS449案件,但由于专家组在审理过程中适用了错误的法律标准,导致上诉机构最终无法得出美国112-99公共法是否违反WTO规则的结论.在上述两例争端中,中国虽然在"双重救济"问题上获得了WTO专家组和上诉机构的支持,但能够享受的胜利性成果有限.二是美欧等WTO成员对现有反倾销和反补贴规则的衍生运用.目前我国所面临的"双重救济"大多与中国的"非市场经济地位"相关,美欧等WTO成员在反倾销调查中采用"替代国"标准并且同时适用反补贴调查的做法直接导致了"双重救济".但需要澄清的是,"双重救济"并不仅伴随"非市场经济地位"存在,只要调查国在"双反"调查中未采用涉案企业的实际成本或价格数据,都有可能导致"双重救济".
　　
　　而根据WTO反倾销和反补贴规则,WTO成员可以在一些特殊情形下不采用涉案企业的实际数据.这也就意味着,即使美欧等WTO成员承认我国的"市场经济地位",仍有可能通过对WTO规则的灵活解释与运用,变相地在"双反"调查中对我国采取歧视性做法.yyyy图31995-2014年各国对华反补贴调查立案情况资料来源:根据WTO网站数据整理图41995-2014年各成员对华"双反"调查的比例资料来源:根据WTO网站数据整理4.反倾销和反补贴涉案产品不断增多,我国新兴产业出口受阻从涉案产业来看,我国遭受反倾销和反补贴调查的产业范围很广.
　　
　　除了钢铁、化工、机电、纺织、轻工等产品均遭到不同程度的反倾销和反补贴调查之外,涉案产业逐渐向汽车、电子、能源等高新技术领域拓展.美欧等WTO成员对华频繁的"双反"调查,可以解释为在经济不景气背景下贸易保护主义的一种本能反应.但从更深层次的原因来看,国外对中国光伏等新兴产业屡次发起"双反"调查并非简单的国际贸易摩擦这么简单,更多的是对光伏等战略性新兴产业主导权的争夺,试图通过市场限制来挤压中国光伏等新兴产业在全球价值链中的地位,以争取更为有利的市场格局(刘晶等,2015).因此我国必须认真研究国外反倾销和反补贴调查所暗含的其他潜在利益和衍生影响,积极从多个层面提出对策.

(二)中国在反倾销调查中仍面临不利情形
　　
　　正如前文所述,即使我国在2016年获得"市场经济地位",也仍然在反倾销调查中面临诸多不利情形,比如目前的"替代国"和"一国一税"做法的延伸.以欧盟为例,根据欧盟立法,即使是市场经济国家的涉案企业也有可能在特殊市场情形下不完全反映出口国价格,其部分组成要素的成本需要用其他具有代表性的市场成本来代替.这就意味着即使欧盟承认我国的"市场经济地位",也可能在反倾销调查中适用"特殊市场情形",采用替代成本来计算我国企业的倾销幅度,这与目前对我国适用的"替代国"做法类似.
　　
　　澳大利亚早在2005年就承认了我国的"市场经济地位",但在对华反倾销调查中也多次适用"特殊市场情形",全部或部分拒绝使用我国国内市场价格作为计算正常价值的基准.美国企业认为中国企业获得的主要补贴形式资料来源:USCBC2014ChinaBusinessEnvironmentSurveyResults:GrowthCon-tinuesAmidstRisingCompetition,PolicyUncertainty.此外,欧盟在我国诉其紧固件反倾销案中败诉后,修改了"一国一税"做法,规定应当为每一个企业分别确定税率,同时在确定税率时应当考虑企业与国家之间或企业之间的关系、国家控制或实质影响某些出口商价格或产量的情况以及出口国的经济结构.
　　
　　其中,将出口国的经济结构作为是否赋予企业单独税率的标准具有对我国的歧视性,在具体适用中我国企业很可能因为这条标准而难以获得单独税率,仍然面临"一国一税"风险.
　　
　　(三)中国国有企业始终是反补贴调查的主要目标
　　
　　自2004年我国开始遭受反补贴调查以来,我国国有企业一直是国外反补贴调查的重点.美中贸易全国委员会(USCBC)2014年的调查显示,仅有4%的美国企业认为中国国有企业没有接受有形补贴.,美国企业认为中国国有企业接受的补贴类型包括政府融资优惠、许可和审批优惠、税收优惠、优先获得政府合同和更低的土地成本的优势以及其他财政补贴等.正是因为对中国国有企业的固有看法,美国商务部在反倾销和反补贴调查中对中国企业采取了严格和武断的处理方式,"只要是国有控股、参股企业,不管其是否应诉,都很难获得较低单独优惠税率,而是一律按照最高税率执行".
　　
　　三、中国未来反倾销和反补贴规则的调整与对策
　　
　　(一)研判国外对华反倾销和反补贴规则的最新动态
　　
　　当前我国面临的首要问题是2016年中国入世议定书中"非市场经济"条款到期后美欧等WTO成员的态度转变.可以预见的是,即使我国相关的"非市场经济"条款到期,也并不意味着我国出口面临的反倾销和反补贴问题能够迎刃而解.美欧等发达成员很可能在反倾销调查中适用新的歧视性做法.同时由于"非市场经济地位"而引发的反补贴规则争议将不复存在,WTO成员很可能将贸易救济重心转移到对中国的反补贴调查上来.对此我国应客观地看待"市场经济地位"这一问题,首先应坚决要求各成员切实遵守中国入世议定书的相关规定,在2016年后取消反倾销调查中对中国企业的"替代国"做法,否则我国将诉诸WTO争端解决机制.对于仍然认定中国为"非市场经济"国家的WTO成员,应继续争取这些成员从政治或法律上认可中国的"市场经济地位".对于拒不承认中国"市场经济地位"的成员,也无需做出政治和经济上的过多让步以强求,而是应警惕其在2016年后对中国采取的其他歧视性做法,积极制定相应对策(李思奇,屠新泉,2015).
　　
　　我国面临的另一大问题是应审视TPP等大型区域贸易协定在其他规则领域的高标准可能对反倾销和反补贴规则带来的影响.例如,TPP协议针对国有企业单列一章.而国有企业一直都是WTO成员在反补贴调查中针对的重点,特别是我国国有企业目前在反补贴调查中面临十分不利的局面.暂且不考虑中国未来是否加入TPP,如果我国参照TPP对国有企业的高标准,结合我国实情有计划地推进国有企业改革,将有利于改进现有体制的弊端,也将更有利于我国应对国外频繁的反补贴调查和贸易争端.
　　
　　再如TPP在环境章节中涵盖了渔业补贴,而渔业补贴也是目前多哈回合规则谈判的重要内容,TPP关于渔业补贴的相关规则自然可以表达美国等WTO成员在该议题上的立场.对于中国而言,TPP在反倾销和反补贴等传统议题上的高标准和在新议题上的突破无疑会对中国带来一定影响,但中国积极参与规则制定的舞台仍应是WTO框架下的多边贸易体制.即使美国已公开呼吁放弃多哈回合谈判,中国作为发展中成员的代表,仍应坚定地推动多哈回合谈判,积极在反倾销和反补贴规则等领域取得成果.
　　
　　(二)提升反倾销和反补贴规则的理解与运用水平
　　
　　首先,应反思我国频繁遭受反倾销和反补贴调查的制度性原因,包括法律法规政策不健全、相关体制机制不完善、市场未充分发挥资源配置的作用、部分产业存在产能严重过剩和过分依赖出口的瓶颈、企业内部经营与财务管理不完善等问题.其中法律法规政策不健全主要表现在法律法规政策内容繁杂、中央和地方部门制定的补贴政策层次不齐、缺乏对各级补贴政策的合规性审查,导致WTO成员能够找到对我国发起反补贴调查的有利依据.
　　
　　实际上,无论是反倾销中的"替代国"做法、反补贴中公共机构认定和"外部基准"的使用,还是针对中国补贴政策所采取的多边诉讼和监督,都反映出WTO成员对中国政府在市场经济中作用的关注,认为中国政府对市场干预过多,资源配置扭曲,尤其是国有企业获得了不公平的竞争优势(陈德铭,2015).因此,我国也应在遭遇贸易摩擦常态化的现实中进一步审视我国存在的制度性问题,加强补贴等相关政策的合规性审查.其次,应加深我国对国际反倾销和反补贴规则的理解与运用,特别是在反倾销和反补贴调查中涉及的法律和程序性问题.作为全球"双反"调查的首要目标国,我国对外发起的"双反"调查也屡次遭到美国的强烈质疑,将我国对美取向性电工钢、白羽肉鸡、进口汽车等多例"双反"调查均诉诸WTO争端解决机制.在上述多例争端中,WTO专家组和上诉机构支持了美国的大部分主张,裁定我国的做法违反了WTO规则.这也暴露出我国在反倾销和反补贴规则的运用上仍存在缺陷,从法律和程序上都亟需加强.因此,我国应加快融入现行反倾销和反补贴规则体系,从技术细节上强化我国对反倾销和反补贴规则的运用.
　　
　　(三)更加积极地引领与推动反倾销和反补贴规则谈判
　　
　　从目前多哈回合谈判进程来看,我国在反倾销和反补贴的一些核心议题上仍然未能体现作为最大的发展中成员所应有的主导作用.一方面是我国在入世时已经对一些问题做出了极大让步,并努力对这些条款设定了约束条件,再去讨论并无实际意义,例如我国入世议定书中的"非市场经济"条款等.另一方面是我国的立场较为特殊,我国作为进出口贸易大国,国内产业对反倾销和反补贴的潜在需求很大,但我国又是全球反倾销和反补贴的首要目标国,管控贸易摩擦的任务艰巨(刘永平,2014).因此,我国对于规则谈判的度的把握十分重要,既要严格反倾销和反补贴纪律,杜绝国外对我国的不公平贸易救济行为,又要在某些议题上强烈表达诉求,确保反倾销和反补贴措施的贸易救济效果.
　　
　　虽然内罗毕部长级会议并未在反倾销和反补贴规则谈判上取得实质性成果,但其表明要继续多哈回合谈判的态度仍然为中国引领未来反倾销和反补贴规则谈判提供了机会.中国对此应好好把握,积极与其他发展中成员沟通与合作,通过在其他规则领域的协商推动在反倾销和反补贴规则领域的进展.并且中国在坚定推动多哈回合谈判的同时,也应努力寻求在其他规则谈判舞台上的更大话语权,加强在国际反倾销和反补贴规则重构中的影响力.