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农村集体经营性建设用地入市政策研究—以广西田东县为例
来源：985论文网 添加时间：1970-01-01 08:00
农村集体经营性建设用地入市政策研究—以广西田东县为例
摘 要
农村土地制度是农村经济发展的基础性制度，在我国实施乡村振兴战略的大背景下，为推动农村经济发展，增加农村人口收入，实现土地资源合理充分利用，我国在2015年迎来了新一期的农村土地制度改革，即农村土地制度三项改革。本文将对三项改革中的集体经营性建设用地入市这一项政策进行研究，这一政策对于缩小城乡差距，建立城乡一体化建设用地市场具有重要的意义。新中国成立以来，农村集体土地经历了多次大变革，从时间上将其分为两个阶段，第一阶段是新中国成立至改革开放期间，在这期间，农村集体土地完全由政府垄断，土地使用由政府分配，禁止流转。第二阶段是改革开放之后，这一阶段农村土地流转逐渐放松，处于探索开放阶段。农村集体经营性建设用地由以前的政府征地再入市，转变为可以直接入市，这是制度上的一大进步。从入市主体的角度出发，可以将入市模式分为两种，即“政府及村集体+市场驱动”共同参与模式、“政府主导+村集体参与”模式。本研究西方经济学的产权理论、马克思主义的土地产权理论、马克思地租理论、土地供求理论为理论基础，重点分析了田东县集体经营性建设用地入市的困境及突破困境的措施。而集体经营性建设用地的困境主要体现在政府对入市政策变迁的根本诱因把握不足、没有充分借鉴其它试点区入市政策安排的实践经验、缺乏规范的市场机制、缺乏合理收益分配政策、法律法规不够健全等方面，因此本文也将从这三方面着手研究突破集体经营性建设用地困境的措施。要求建立公平合理的收益分配体制、建立健全农村社会保障体系；在产权界定及权能保障困难、城乡二元土地产权制度使用权同价难、确权颁证制度执行难度大等问题上，则要求要明确界定产权主体和行使主体、完善土地确权颁证制度；在土地用途管制监督难、入市缺乏专职机构、公共权力容易被滥用等问题上，则要求建立相应的监督管理机制。
关键词：农村土地制度；集体经营性建设用地；入市改革
第一章 绪论
第一节 研究背景及意义
一、研究背景
城乡统筹发展制度和政策制度的建立和完善是党在19所顶尖大学作出的主要决定。改革开放以来，特别是十八大以来，中国在统筹城乡发展、推进新型城市化方面取得了重大进展，但城乡要素流动不足、公共资源配置不当等问题依然突出，以及按照目前的土地分类，中国土地分为农地、建设用地和未利用用地，建设用地分为国有建设用地和农村集体建设用地。农村集体建设用地的利用是指农村集体经济组织和农村个人投资或者筹集资源进行各种非农业建设，包括住宅基地、公益公共设施用地和经营用地。2007年，国土资源部发布了第39号法令“转让建设用地使用权的招标拍卖”，并称工业、贸易、旅游、娱乐、商品房为“五种经营用地”。本文研究的重点是基于公益产权的住宅用地转让和集体建设，以及住宅基地集体效益的分散化。
中央政府最新的改革设想中，农村土地制度的贸易改革是一个伟大的方向，十八届全会文件对此有一系列明确的指示。对于农户住宅用地，十八届三中全会指出“保障农户住宅用地使用权，改革完善农村住宅用地制度，选择多个试点，谨慎安全地推进抵押贷款，保障和转让土地使用权建立农村产权转让市场，促进农村产权转让交易的开放、公正和规范化运作”。对于集体管理建设用地，十八届三中全会提出“建立城乡建设用地统一市场”。根据规划和使用控制的前提条件，允许转让、租赁、融资农村集体所有制建设用地，实行与国有土地相同的价格和权利。缩小征地范围，规范征地程序，完善征地农民合理、规范、多保障机制. "建立考虑国家、集体和个人的土地增值收入分配机制，合理增加个人收入。完善二级土地租赁、转让和抵押市场”。有必要指出，中华人民共和国第三次全体会议明确提出“给予农民更多的财产权”，“保障农民集体经济组织成员的权利，积极发展农民行动间的合作，让农民拥有
考虑到相关改革会与现行政策发生冲突，新城市化计划明确提出对需要深入研究和解决的困难进行试点探索:例如，建立农业转移的城市化费用分摊机制，建立 降低行政成本，改革农村基层制度等，选择不同的城市类别进行试点。
从上述政策的内容可以看出，在今后改革和新城市化的背景下，农村集体建设用地改革有明确的方向:一、基地是农民财产的重要组成部分，农民享有基地的权利，是一种手段二是在试点的基础上，谨慎坚定地推进农户住房产权的抵押、担保和转让。三、今后可以建立农村产权交易市场，促进农村产权的开放、公正和规范化运作。第四，农村住房制度的改革和完善将在部分国内城市试行，按照惯例，这个试点可以获得特殊的政策空间。五是随着人口城市化和城市户籍制度的自由化，城乡居民之间农民产权转移将是必然趋势。六是集体建设用地流转重点规划和利用控制。土地元素的分配虽然由市场决定，但也有一定的特殊性，为了实施使用控制，不同用途的转换需要得到国家规划的批准。
针对农村集体建设用地投入市场的问题，国家公布了一系列土地投入市场改革的最新政策: (1) 1)2011年核心文件。 2016年1日，提出深化农村集体所有制，基本完成土地等农村集体资源资产认证，规范集体建设用地进入市场。(2)2015年1月，中共中央、国务院办公厅共同发表《关于农村土地征收、城市建设用地集体实施、住宅基础体制改革的意见》，决定全国选拔30个乡(市、区)实施考试；(3)2015年7月初，国土资源部通过了33个乡镇实施考试计划的农村土地制度改革指导组。(4)第十八届总会的“决定”指出，“建立城乡建设用地统一市场，农村集体建设用地可以按照规划和使用管理进行销售和租赁，以同等的权利和价格进入市场，建立考虑国家、集体和个人合理收入增加的土地增值收入分配机制”。 完善二级土地租赁、转让和抵押市场. "
另外，集体建设用地进入市场的尝试也相继进行。 2014年12月，国土资源部在北京市大兴区等33个试点地区实施了《土地管理法》等相关法律规定的临时调整，允许农村集体建设用地进入市场。 各试验区集体建设用地“撤退”进入市场。 2015年9月7日，四川省成都市朗县塘昌镇展旗村创下13.447亩的共同建设用地记录。 2015年8月27日，贵州省泥沼县县一处3332平方米的集体建设用地以以80万元的价格售出。 2015年9月8日，浙江省德清县20亩集体建设用地售价1150万元。 2015年11月27日，甘肃省田东县的集体建设用地以214万元出售。 2015年12月28日，南海集团建设用地28.93英亩，交易价格5876万元。 农村集体土地使用权和国有建设用地使用权以同等价格和权利进入市场。 这是在全面深入改革的背景下集体建设用地首次进入市场。 这标志着国家实施的集体建设用地改革进入全面实施阶段。
二、研究意义
（一）理论意义
本文总结了现行法律法规与试点区域之间的冲突和矛盾,对农村集体经营性建设用地入市的制约因素和实践情况进行了分析和思考｡
（1）农村集体经营性建设用地入市政策保障研究,丰富了试点区对于入市政策和相关法律研究不足的问题｡本文通过文献法研究,明确了《物权法》和《土地管理法》等律法规定与试点区试行政策存在之矛盾点,系统的梳理了农村集体经营性建设用地入市政策应该注意的问题和应该提出的政策规范｡
（2）阐释了农村集体经营性建设用地入市政策安排的现实情况｡
论文从政策制度角度着手,进一步剖析田东县农村集体经营性建设用地入市的现实情况和制约因素,通过比较其它县区入市的宝贵经验,指出了农村集体经营性建设用地入市政策｡
（二）现实意义
（1）指出农村集体经营性建设用地入市现实困境要明确入市现实困境,必须从农村集体经营性建设用地入市及其政策安排现状入手,入市政策保障研究就是从政策制度安排角度分析入市制约因素的过程,通过结合入市实例,找到影响农村集体经营性建设用地入市的制约因素｡
（2）为农村集体经营性建设用地入市政策制度建设提供对策建议
农村集体经营性建设用地入市政策保障研究可以明确入市制约因素,从政策上找到解决入市困境的对策建议,研究结果可以作为理论依据为地方政府进一步开展入市工作提供参考｡
第二节 国内外研究现状
一、国外研究现状
针对中国农村集体经营性建设用地入市问题，国外学者们鲜有相关研究。因所有制结构和国情差异，能够用以参考的外文文献较少。因此，笔者将对国外学者对于土地问题的研究理论进行概括。
1.西方早期经济学家对土地问题的研究
英国古典政治经济学创始人威廉•配第(WilliamPetty)在劳动价值论的基础上考察了地租、工资、利息等范畴，他把地租看作是剩余价值的基本形态[1]。他还提出了“劳动是财富之父，土地是财富之母，的观点。他认为社会财富的真正来源是土地和劳动，而课税的最终对象也只能是土地的地租及其派生收入。他把地租看成是剩余劳动的产物，从而也是赋税的最终源泉。
亚当.斯密是对土地地租理论进行最早的系统性研究。他的思想可以概括为以下三方面:其一，土地地和来源于生产物的扣除，土地工人的劳动构成了地租的源泉。其二，地租存在的基础是土地私有制。其三，土地地租对其他部门的地租水平有决定性作用[2]。
2.马克思的地租理论
马克思和恩格斯在总结西方早期经济学家的土地理论中，进行批判和吸收，系统形成马克思主义地租理论[3]。提出地租来源于土地所有者对土地的垄断，而非土壤本身。马克思认为，地租是土地使用者由于使用土地而缴给土地所有者的超过平均利润以上的那部分剩余价值。马克思按照地租产生的原因和条件的不同，将地租分为三类:级差地租、绝对地租和垄断地租。前两类地租是资本主义地租的普遍形式，后一类地租(垄断地租)仅是个别条件下产生的资本主义地租的特殊形式。马克思的地租理论是在资本主义生产方式上建立，但是市场经济下的一般地租理论，则具有普遍意义。马克思认为，存在所有权则必然存在地租。所有权与经营权相分离，也会产生地租。我国农村土地实行集体所有，集体经营性建设用地入市是所有权与经营权的分离，则必然伴随着地租的产生。其中，集体经营性建设用地入市产生的土地增值，根据马克思级差地租理论，由于其形成的条件不同而有两种形式:级差地租：一是不同地块的上地肥力程度的差别，二是不同地块的地理位置的差别。这种由于肥力和位置差别引起的资本生产率的差别性而形成的级差地租，是级差地租I。级差地租II:它是由于在同一块土地上连续追加等量资本引起的资本生产率的差别性而形成的级差地租，是级差地租。我国非农业用地中的级差地租更多是由于位置而产生的级差地租。地租是所有权的必然产物。
3.马克思所有制理论
马克思的地租理论是与其所有制理论联结在一起的。因为地租本身来源于土地所有权。马克思地租开始于19世纪40年代，发展成熟于19世纪50,60年代。研究成果凝聚在《政治经济学批判》及《资本论》中[4]。其观点可以概括为以下几方面:首先，即所有制的主体和客体必须是统一的，“财产最初无非意味着这样一种关系:人把看作是与他自身的存在一起产生的前提，这种前提可以说仅仅是他身体的延伸;
其次，所有制是“根据个人与劳动的材料、工具和产品的关系决定他们相互之间的关系。可以概括为人们在社会经济活动中对在生产的条件进行的占有、使用或者处分的权利等一切关系的总和”。由此可以看出，产权问题在马克思所有制理论中处于核心地位。这与德莫塞茨的“一束权利”产权理论有某种契合性。“产权”并不是单一的所有权，而是一个“权利束”。既包括产权的一级权能终极所有权，也包括在一级权能裂变后的二级权能，如占有权、使用权、处分权、收益权等。土地所有者保留终极所有权，转让二级权能而获得了地租。再次，根据马克思主义基本原理，所有制的基本性质不变的前提下，所有制的实现形式应当根据经济发展客观规律和现实组织形式进行相应变化[5]。
4.马克思分配公平理论
马克思地租理论与马克思的分配公平理论也是相互渗透的。收益分配是土地地租中非常重要的一个环节。马克思分配公平理论从土地领域上升到社会制度层面进行概括。主要包括三个方面的内容:首先，在人类社会的历史条件下，不存在永恒与绝对公平。分配公平是在一定时期内相对的、历史的范畴。“每一种分配形式，都会同它由以产生并且与之相适应的一定的生产形式一道消失；其次，分配公平性在于所有制形式。实现分配公平必须保证生产资料公有制。我国农村集体土地所有制是公有制的重要形式，因此，要保证分配公平，必须坚持农村土地集体所有制[6]。
恩格斯在《反杜林论》中“分配就其决定性的特点而言，总是某一个社会的生产关系和交换关系以及这个社会的历史前提的必然结果，只要我们知道了这些关系和前提，我们就可以确实的推断出这个社会中占支配地位的分配方式一再次，在未来的经济社会发展中，分配公平的形式可以而且应当发生变化。这是马克思和恩格斯区别于空想社会主义的重要体现。社会保障体系的完善是实现分配公平的重要形式[7]。
5.马克思规模经济及效率理论
马克思在论述规模生产及其效率时是通过比较“大土地”与“小土地”的生产方式和效率进行的。集体经营性建设用地入市是将土地资源整合起来进行规模生产经营的方法。未经入市流转的农村集体土地是分散的，马克思指出，“小土地”落后的生产方式是以土地及其他生产资料的分散为前提的。它既排斥生产资料的积聚，也排斥协作，排斥同一生产过程内部的分工，排斥社会对自然的统治和支配，排斥社会生产力的自由发展[8]。
小土地所有制的前提是人口的最大多数生活在农村，占统治地位的不是社会劳动，而是孤立劳动，在这种情况下再生产及其物质条件和精神条件的多样化和发展，都是不可能的。因而也不可能具有合理耕作的条件。生产资料无止境地分散，生产者本身无止境地分离。人力发生巨大的浪费，生产条件日趋恶化和生产资料日益昂贵是小块土地所有制的必然规律。集体经营性建设用地入市，本身是一种资源整合，以实现规模化生产的过程。配合“三块地”改革，将有利于实现规模化生产，提高资源配置效率[9]。
6.制度经济学相关理论
（1）科斯产权与交易费用理论
科斯认为，产权是交易进行的前提。明晰的产权可以降低交易费用。产权可以由私人、市场、企业、政府或法律来进行界定。明晰产权之后，让各种制度进行竞争，就可以有效降低交易成本，极大地提于十效率。因此，需要靠制度来使产权明晰，并且需要界定合理。如果没有产权制几，产权的交易就难以进行，因为人们根本就不铂道该去和谁交易。通过产权制度创新，规范人们的交易行为，加强彼此的协同，可以降低交易成本[10]。
(2)诺斯的制度变迁理论
制度变迁包括制度创新和新旧制度转轨。制度变迁也可以看成是制度的替代、转化与交易过程，也可以看成是一种效益更高的制度对一种效益较低的制度的替代过程。制度变迁过程中，要想获得制度变迁的收益，则必然要付出制度变迁的成本。制度变迁成本就是在制度变迁过程中支付的各种成本。根据新制度经济学代表人物道格拉斯。诺斯的制度变迁绩效理论，把制度变迁分为强制性制度变迁和诱致性制度变迁两种基本类型[11]。
制度经济学家对土地问题的研究多是从土地制度出发，但通常以土地私有制为基础，与我国的土地国家和集体所有性质存在差异。因此，我们在对我国土地问题进行研究时，可适当借鉴制度经济学的理论。但主要还是要以马克思主义地租和产权理论指导我国集体经营性建设用地入市工作。
7.其他西方学者对中国土地问题的研究
Scott Rozelle与Guo Li在(《Village Leaders and Land-Rights Formation in China》1998)一文中分析具有全国代表性的数据，得出中国土地权利的异质性[12]。
LorenBrandt, Jikun Huang, Guo Li和Scott Rozelle在《Land Rights in Rural China: Facts,Fictions and Issues)) (2002)一文中也指出，有些中国农村的土地承包期比其他地区更长，土地承包者可以逐渐投资和改良土地，可以在承包期内获得较多收益[13]。
Peter Ho在《谁是中国土地的拥有者—制度变迁、产权和社会冲突》(2008)中指出国家在制定土地制度和法律时，有意将“集体”产权主体模糊化处理，短期内可以作为制度润滑，但长期却导致我国农村集体土地产权主体虚位[14]。
二、国内研究现状
1.农村集体经营性建设用地内涵研究
目前,农村集体经营性建设用地的具体范围和界定,在律法上并未展现出来,我国学者在其内涵上的研究较多｡伍振军,林倩茹(2014)认为农村集体经营性建设用地是具备经营生产属性,并以收益为诉求的集体建设用地[15];于建嵘(2015)认为农村集体经营性建设用地的获取需要法律批准从而才能获取到集体土地的经营权,不包括公用土地､宅基地等[16]｡
董秀茹,薄乐,姚迪(2016)等｡梁燕(2014)等根据土地利用形式将农村集体土地分为农用地等三种,同时说明了农村集体经营性建设用地应当包括宅基地､企业乡镇用地和公用土地[17]。
郑丽霞(2016)通过分析集体建设用地的特征,将农村集体经营性建设用地的特征确定为乡镇企业用地,且这些用地必须经过合法的批准[18]｡
2.农村集体经营性建设用地入市研究
王虹(2016)等认为农村集体经营性建设用地入市是土地功能或者土地权益的流转,其中主要是使用权的入市流转[19]｡
郑和园(2016)认为农村集体经营性建设用地入市存在一些争议,一级市场被国家垄断,二元土地结构不利于城乡建设用地市场的建设,从而需要土地入市破解城乡用地市场的供不应求[20]。
曲承乐,任大鹏(2018)提出了国家主导将农村集体经营性建设用地同权同价入市是制度改革的精妙之笔,有利于城乡经济良性发展[21]｡
宇龙(2016)提出应当从物权角度重新定义农村集体经营性建设用地,扩大其用益物权以实现其交易的法定限制等[22]｡
邓爱珍,陈美球,林建平,etal.(2016)影响土地入市的首要制约因素,就是土地产权不明确,致使农民集体权益,在农地入市过程中严重受损,同时也造成了现在的入市交易出现鱼龙混杂､地下入市等种种乱象[23]｡
邓爱珍,陈美球,林建平,etal.(2016)指出收益分配制度的不完善,致使土地入市引发大量社会纠纷,认为试点区理应率先建设完善的入市收益分配政策制度体系,确保土地交易的信息开放性[24]｡
肖泽原等(2014)认为农村集体经营性建设用地入市主要制约因素是入市机制缺失､土地以及相关部门没有试行政策保障企业和农民积极参与到农村集体经营性建设用地入市当中[25]｡
孙静(2016),黄发儒(2015)认为我国农村集体经营性建设用地入市制约因素主要是由于产权不清晰,征收制度不完善导致地方政府过度依靠土地财政收入,在新环境下依然重度依赖土地收益,从而难以形成以农村集体经济组织为主体的入市政策[26]｡
胡宁燕等认为农村集体经营性建设用第入市机制首要任务是完成统一的城乡土地登记体系,通过颁发土地入市许可证､明确入市对象和条件,通过合理的收益分配政策来调动农民集体的积极性等来规范入市程序(2016)[27]｡
钱畅,徐泽欢,彭建超(2016)等提出了入市机制实际上,受收益配置政策影响较大,如何制定符合农地改革大方向的入市收益分配政策制度等,决定了农地入市机制的基本结构[28]｡
3.农村集体经营性建设用地入市试点区入市政策保障研究
杜国明,刘春芳,王丽颖(2016)根据马克思公平收益理论认为,农村集体经营性建设用地入市收益的主体应当是土地产权的主体,也就是农村集体经济组织[29]｡
侯杨杨(2015)､黄国勇(2016)将入市收益的来源界定为土地的增值收益,同时认为这种增值幅度与政府的土地使用规划密切相关,表示政府可以作为利用分配的一部分,并且建议通过税收以及资产管理等方式介入农村集体经营性建设用地入市当中[30]｡
付冬梅,龙腾(2016)在农村集体经营性建设用地入市收益分配的顺序上,提出了农村集体经济组织及其成员参与初次分配,政府参与二次分配[31]｡
邵俊明,于晓凤,刘颖(2016)从博弈轮角度分析认为,农民集体经济组织及其成员､试点区政府和国家之间构成收益分配的主体组成,同时提出政府收益应当主要用于试点区公共基础设施或服务的建设[32]｡
刘玲,邹文涛,林肇宏,(2015)通过研究《物权法》和《土地管理法》指出两部法律在农村集体经营性建设用地产权主体定义上的缺失,从法律角度点出了入市土地所有权主体不清楚的根源[33]｡
樊丽如,李富忠(2014)王文､方绍坤(2015)认为试点区应当首先制定有利于符合当地城乡经济发展,同时能够推动土地制度变革发展的,区域性土地入市试行规范,将用益物权性质,通过《物权法》赋予入市土地[34]｡
袁堂刚(2016)王丽(2015)､李丽萍,王秦俊,宋可等(2014)指出了农村集体经营性建设用地入市问题迫切需要制度法律保障研究,通过清查土地､确权登记､土地入市与用途使用上都应当建立相应政策制度[35]｡
赖文浩(2015)等指出试点区应当通过实践例证向国家立法机关提出法律支持,合理利用《决定》相关规定,冲破现行法律约束;同时指出要依据同价同权的原则来设定试行政策,以保证权利主体的合法地位等[36]｡
三、研究综述
国内外现有的农地入市政策保障研究成果中,为田东县土地入市保障研究,提供了多方面的指导,主要阐述了农村集体经营性建设用地的内涵以及农村集体经营性建设用地入市基本概念､入市制约因素和入市市场机制等问题;也有不少学者重点分析了,土地入市如何建立合理的收益分配政策,以及提出试点区应当设立满足入市要求的政策法规｡
第三节 研究内容及目标
一、研究内容
本文论述了田东县纳入市场的农村集体建设用地政策的保障。首先阐述了农村集体开发进入市场建设用地的基本理论，全面分析了进入田东县农村集体开发用地的总体形势和当前政治安排。本文结合对全国33个试点乡镇成功经验的调查分析，结合首批国家批准的15个试点乡镇，寻求共同点，保留差异，提出保障建设用地市场进入政策的对策和建议。
二、研究目标
(1)明确农村集体经营性建设用地入市及其政策安排的情况｡
(2)确定影响农村集体经营性建设用地入市的制约因素,提出解决农村集体经营性建设用地入市制约因素的对策建议｡
通过本课题研究，分析全国性农村经营性建设用地入市政策的现状，困境及实现路径，总结入市试点地区的经验，吸取教训，为保障田东县农村集体经营性建设用地入市政策在产权制度建设、入市机制、收益分配和法律法规建设等方面发挥作用提出了对策和建议。
第四节 研究方法及路线
一、研究方法
研究方法主要集中在以下几点：
1、法律制度研究法；
2、文献分析方法；
3、规范和实证研究；
4、案例分析方法；
5、比较研究策略
通过大力实施确认注册证书，灵活运用不同的市场准入方式，大胆探索不同的市场准入方式，创新的公益项目土地保障方式，积极构建市场准入商业平台，促进了五个方面在土地增值收入分配机制方面，建立了土地增值收入补贴、复兴成本、新租让成本、土地增值收入均衡再分配补贴等4类监管基金。田东县集体建设用地入市过程中，存在着国内收入差距、土地入市收入差距、入市监管等问题，建议通过协调国内收入差距进一步完善入市制度机制
根据试点地区的市场进入现状，总结经验教训，总结市场进入的多元化和多样性。
比较广西地区与其他地区的异同，比较广西农村集体建设用地市场进入的可能途径。
二、研究路线
第五节 研究创新及不足
一、研究创新点
本文分析了试点地区农村集体建设用地进入市场的现状，总结了各试点地区农村集体建设用地进入市场的难点和经验，结合广西地区的具体情况，进行了符合以下条件的创新探索
试点地区广泛选择，包括中西部、海南、义乌地区，各地区也有不同的特点:
1 .中西部地区土地市场不够活跃，对于不属于公共利益的项目用地，不再通过国家收费，而是通过集体建设用地直接进入市场；
2 .在南海区域，集体建设用地通过统一规划和统一开发的准备，零星分散地演变为市场一体化，进入市场的土地类别演变为所有其他类型的建设用地，而不仅限于经营用地；
3 .义乌地区集体建设用地整理回收后，将以建设用地指标的形式，用于自由交易或政府统一安排进入市场。在主要形式的指标交易中，只检索土地经济指标流动。
在总结各地区的市场准入路径时，总结了我国农村集体管理建设最适合的国情，最多样化的，一般有效的市场准入方法及相应对策，为农村集体建设用地的进入提供合理可行的指导
本文的创新点是以小泉大学为例，以田东县为例，通过实施田东县农村集体建设用地入市政策存在的问题，实施其他农村集体建设用地入市政策存在的问题。
二、研究的不足
笔者认为本文的研究有以下不足之处:首先，本文的研究是近年来出台的一项新的农村土地政策。这一领域的研究不多，可用文献有限；2.本文介绍的研究方法主要是文学研究方法，缺乏现场考察访问，获得的信息可能存在一定程度的滞后，在一些试点地区的试点中可能难以获得，信息不完整、不完整；第三，由于作者的知识结构不够系统化，知识面不够广泛，对研究所涉概念和理论的深入、全面理解需要改进。
第二章 基础理论概述
第一节 相关内涵的界定
一、农村集体经营性建设用地
“集体经营性建设用地入市”这个概念首次被提出是在十八届三中全会。农村集体建设用地包括公益性公共设施用地、宅基地以及集体经营性建设用地，其中农村集体经营性建设用地指的是可以被用来经营的建设用地，包括农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业、商业所使用的农村集体建设用地。
二、农村集体经营性建设用地使用权
农村集体经营性建设用地使用权概念是在《决定》中提出，在依法建立一致的城乡用地市场的土地需求的背景下，将土地使用权转让，与农村集体经营性建设用地经营性建设用地两个概念合理融合而产生的新概念。这个概念原不在物权法规制的范围内，由于《物权法》中建设用地使用权的主体规定中,排除了集体所有这种形式，所以它本身的合法性并不完整，仅仅适用于《决定》中指出的33个试点地区，是国家土地改革探索进程中赋予农民集体所有的，可以依据物权平等原则享有与建设用地所有权-致的权利地位。
农村集体经营性建设用地的使用权，拥有其独特的权利价值和权力行使的特点。它赋予了农民无偿获得使用农村集体经营性建设用地使用并获取收益的权利，在农民集体经济组织行使土地使用权转移的过程中，土地可以与国有建设用地-致的权益，从而为农民集体增收带来了新的权利价值;同时，农村集体在行使使用权转移的权利时，必须试行政策规定的限制性条件。
三、农村集体经营性建设用地入市
农村集体经营性建设用地入市，指的是在符合政府规划和用途管制的基础上，允许农村集体经营性建设用地同国有土地一样进入市场进行出让、入股、租赁等交易活动，与国有土地同等入市，同权同价，其使用权按照依法、自愿、公平、公开的原则，以有偿方式发生转移的行为。但是，前提是集体经营性建设用地使用权仍属于农民集体，并由农村集体经济组织代表农民集体行使该所有权。在农村集体经营性建设用地入初次市过程中，由农村集体经济组织通过租赁、折价入股、联营等方式将土地使用权转移给单位或个人使用。
第二节 理论基础
一、制度变迁理论
制度变迁理论由美国经济学家诺斯发现并提出的，并因此获得了1993年的诺贝尔经济学奖。制度变迁理论中的＂制度＂是指＂是一系列被制定出来的规则服从程序和道德、伦理的行为规范＂，即是诺斯所称的＂制度安排＂，由非正式约束（比如道德、传统、习惯、禁忌以及行为准则等）和正式的法规（法律法规以及产权制度）沮成，支配经济单位之间可能合作与竞争方式的一种安排。制度变迁理论将制度因素作为内生变量纳入到解释经济增长中，区别于以往传统经济研巧将制度因素作为外生因素。
图2.1 制度变迁理论
诺斯制度变迁理论有三个部分构成，分别是产权理论、国家理论和意识形态理论。诺斯认为在当前技术水平、信息成本和不确定因素的约束条件，在资源稀缺和竞争的世界里，解决问题成本最小的产权形式是有效率的。竞争促使有效率的经济组织形式替代无效率的经济组织形式。产权理论主要从依靠产权结构创造出有效率的市场和推动技术进步两个方面来影响和推动制度变迁。因此，根据制度变迁理论，有效率的制度安排将推动经济增长和技术进步，没有效率的制度安排将阻碍经济增长。我国国土面积广阔，区域差异相对较大，政府管理层级较多，地方政府相对更容易影响微观经济主体，更容易评估与预测制度的预期收益146。因此地方政府应构建有效率的制度安排，推进农村经营性建设用地市场制度不断创新和农村经济的增长。
制度变迁的两个常见类型为:一个是由政府把控从顶到底强行贯彻型制度变迁，二是由某些社会成员需求从底到项的诱导型制度变迁。贯彻型制度变迁是有国家作为管控和过程实施者通过颁布试行政策、政令和引入法律范畴,从顶到底的贯彻到各级社会组织和成员之间，作为一种新的利益关系约束规程或程序以实现国家整体利益稳定增加或效率提高。诱导型政策变迁是由社会成员或成员集体为了获得制度外部收益而采取的自下而上的制度改变过程，通常改革的主体来自基层的社会成员，改革内容后难先易，通过试点试行的形式渐进形成政府的政治制度改革.
十八届三中全会中确定的试行入市的政策条款,是政府自上而下主导的非正式制约法律，由国家主导在全国33个试点区试行，并将逐渐转化为全国的正式制约法律(如修改《土地管理法》、《物权法》等部分条款)，属于强制型制度变迁(不考虑隐形土地流转市场的需求诱发因素)。农村集体经营性建设用地入市政策的根本诱因是:城乡土地制度长期阻碍了城.镇化的进程、阻碍了当前国家和整体社会成员获取城镇化发展的外部利益、降低了农村集体经济组织拥有土地的价值等。国家通过试行政策，尝试找出优化的产权结构、形成有效的土地竞争市场、降低制度变迁成本、让国家、政府和农民集体经济组织等享受国家城镇化发展带来的更大的利益等，从而完成衣村集体经营性建设用地改革的制度变迁。
诺斯制度变迁理论有三个部分:产权理论、国家理论和意识形态理论。诺斯认为，在一个资源稀缺、竞争激烈的世界中，由于当前的技术水平、信息成本和不确定性，解决问题成本最低的所有权形式是有效的。竞争促进了高效的经济组织而不是低效的经济组织。产权理论主要通过建立基于产权结构的高效市场和促进技术进步，影响和促进体制变革。因此，根据制度变迁理论，有效的制度安排将促进经济增长和技术进步，无效的制度安排将阻碍经济增长。中国国土面积较大，地域差异较大，政府管理水平较高，地方政府较容易影响微观经济主体，更容易评估和预测146体系的预期收入。因此，地方政府必须构建有效的体制安排，促进农村实用建设用地市场体系的不断创新和农村经济的增长。
两种常见的制度变迁类型是:一种是政府从上到下强制实行制度变迁，另一种是从基金社会部分成员的需求到项目的制度变迁。实施体制变革包括实施试点政策、政策法令，并引入国家法律领域作为监管者和流程实施者，从上游实施到社会组织和各级成员，作为一种新的制约程序或程序诱导性政策转变是社会成员或成员集体采取的从下而上的制度变革过程，目的是获得制度外的利益。改革的主体通常来自基层社会成员，改革后很难通过一种方式逐步形成政府政治制度改革
第十八届全会规定的政策条款是由政府自上而下领导的非正式限制法，由国家主导，在全国33个试点地区试行，逐步转变为正式的国家限制法(如修改《土地管理法》、《物权法》等部分条款)，属于强制型制度变迁(不考虑隐形土地流转市场的需求诱发因素)。在农村集体建设用地进入市场政策的根本动力是，城乡土地制度严重阻碍城市化进程，阻碍了当前国家和社会全体成员实现城市化发展的外部利益，降低了经济组织拥有土地的价值国家通过政策判断，力求找到优化的产权结构，形成有效的竞争市场，降低体制变革成本，使各国、政府和农民集体经济组织能够从国家城市化发展中获得最大利益，从而完成衣村集体经营性建设用地改革的制度变迁。
二、土地产权理论
（一）西方经济学的产权理论
西方产权理论的创始人科斯认为产权关系实际上是一种商业关系。财产权主要是私有财产权，是人民交往的基础，是超越一定经济基础的合法权利，从而决定了人民在社会经济生活中的关系。私有制和明确性是西方经济产权理论的核心内容，产权主体的明确性以及明确的权力、责任和利益关系能够有效地在市场机制中发挥作用。西方产权研究的现代方法主要以成本效益为基础，辅之以边际替代方法和平衡分析，认为产权问题越明确，资源配置效率越高。因此，西方经济学家普遍认为，私有财产的效率相对较高，由于资源分配过程的复杂性，公有财产权利效率低下
但是需要注意的是，西方经济学中的产权理论基于功利主义、个人主义和自由主义，强调产权的法律性、自然性、个体性和交易性[38]。西方经济学家将私有制绝对化，主张采用产权制度保障私有制度，忽视了公有制的社会性作用和调节性作用。因此其理论中产权与效率的关系，经不起实践和历史的检验，不能指导中国农村土地的产权改革。
（二）马克思主义的土地产权理论
马克思在《资本论》和《剩余价值论》中提到土地产权的内涵和外延，研究了资本主义制度下土地产权的内容、性质、作用和经济实现方式。他认为，土地所有权是一个集体概念，是一套使用权、占有权、收入权和处置权，土地所有权和使用权可以统一分开，土地使用者不一定是土地所有者，这由土地的私有所有权决定。他还指出，土地所有权是以土地所有权为基础的，反映了与社会发展进程密切相关的生产关系。依法取得土地产权只能依靠一定的生产关系或所谓的市场经济关系来实现其经济效益。
马克思的土地产权理论内容广泛，侧重于土地产权实现的原因和途径、土地产权一体化——以及土地产权的分离、商品化和商品化。马克思的土地产权理论符合科学发展观，对当前我国城乡土地市场改革具有重要指导意义。
恩格斯也研究了这一点，与马克思不同，马克思认为土地所有权是土地所有权主体利润的基础，思科认为只有通过私有化才能提高配置效率。
中国把农村集体建设用地视为经济项目，其产权应分配给农民集体经济组织，原集体土地三级制严重影响了农民集体产权分配方法的充分利用和利润因此，土地产权理论在这里作为确定土地产权形式、所有权形式和保障土地资源的合理安排的理论基础尤为必要。
在我国，公有制赋予了农民集体成员都平等所有土地的权利，此外，在法律上《宪法》和《民法通则》中均有条款表示，农民集体所有的土地应与国有土地拥有平等的待遇，然而在实际的土地管理办法中，农民集体成员并没有完全享有土地产权所赋予的应得权利，在城镇化的进程中，农民土地产权和其土地经济收益严重受损。我国政府在推行改革的试点政策中，首先就明确了“坚持农民拥有土地所有”这个条件，并且强调了与国有土地的平等法律地位，由此可见，土地产权理论在实际的改革探索中发挥了重要作用，也对本文研究的内容具有重要的指导意义。
三、马克思地租理论
马克思的土地租赁理论是其政治经济的重要组成部分，批判、继承和发展亚当•史密斯、大卫•里卡多等的租赁理论，批判和创新古典政治经济。马克思的研究以土地租赁理论和剩馀价值理论为基础，指出土地租赁是剩馀价值转换的一种形式，是财产所得收入。无论其形式如何，土地租赁都是一种经济所有制形式，土地所有权不同，由此产生的土地租赁形式也不同。基于此前对土地差别租赁的研究，马克思建立了土地租赁的绝对理论。他认为绝对租金实质上是国王土地所有权垄断的结果，这种垄断是从不参与形成社会平均利润的过度利润转化而来的，留在农业部。伴随着农业生产技术的发展和进步，当农业资本达到与平均社会资本相同的价值时，农业资本不能带动更多的劳动，也不能获得更多的剩馀劳动，农产品的价值也不会超过其社会生产的价格。在这种情况下，绝对租金只能来自超过价值和生产价格的市场价格馀额，总之只能来自产品的垄断价格。在这种情况下，绝对租金具有垄断性质。马克思认为，差别租金是由于生育力和地理位置以及无限生产效率的差异。在资本投资相等的情况下，因土地肥力和空间位置的差异而产生的超额利润转化为差异土地租金I；同一地点，每次投资不同，生产效率也不同，不同投资产生的超额利润转化为递延租金ii。马克思揭示了土地租赁的本质及其发展变化规律，明确了绝对租赁、差额租赁、垄断祖先是资本主义土地租赁的各种形式，具有重要的理论和现实价值。研究马克思的土地租赁理论应具体分析具体问题，结合中国的特殊国情和土地管理制度，将理论与现实联系起来，切实处理我国土地所有权关系中的问题，珍惜和保护有限的资源
中国现阶段土地所有制形式多种多样，因此马克思主义土地租赁理论具有现实适用的条件和意义，与资本主义土地租赁根本不同，体现了中国公有制社会生产中的社会主义合作，体现了国家一致性的根本利益
中国农村土地是村民团体组织的财产，相应的租金也是农民团体取得的，地域定位是判断其进入市场价值的基本前提，优先地域会提高土地市场进入报酬，有的学者认为这一点
作为试点地区现行政策的“决定”指出，在确认农民集体所有制的前提下，农民进入市场的所有土地均可享有与国有建设用地同等的权利，因此市场上农民二级集体所有制交易产生收入
城市化发展过程中，城乡建设用地市场稀缺。根据马克思的土地租赁理论，可以看出，中国农村集体建设用地向现行相关土地管理制度的转移，使得市场调控资源的分配更加困难，导致 但也形成了完全竞争的土地市场。因此马克思的租金理论对城市收入分配研究具有重要的理论指导意义。
四、土地供求理论
古典学派提出了庸俗的供求理论，新经济学派在承认的前提下，形成了分析西方经济最重要、最基本经济问题的工具，突出了供需关系在调节调控资源中的重要作用。
供求理论是研究供求关系并影响商品价格的经济社会理论。供求理论的基本要素是供需平衡价格。需求指申请人在指定时间范围和价格范围内愿意并能够购买的数量:供应指制造商在指定时间范围内生产的需求物料数:平衡价格指货币供应和需求预期处于相同状态的状态。对于普通商品，请执行以下操作
土地供需理论主要研究人们作为生产和生活的重要商品进入市场后土地供需与土地价格的关系。供需关系与均衡地价仍符合供需理论的基本规律。土地供应具体指土地在特定社会生产环境中能为人类提供的土地资源量，通常分为发达土地和自然资源。土地需求是指人类在土地生产和管理方面生存和进步的意愿，分为生产和经营两种需求。我国建设用地供应疲软，市场需求旺盛，表现出短缺特点。
中国城市化和工业化的持续增长、建设用地的短缺和高昂的成本造成了许多社会纠纷。通过土地供求理论的基本规律可以看出:(1)政府尝试进入市场的政策，是通过扩大土地供给来调节土地供求矛盾，降低土地成本；(2)集体管理建设用地进入市场的价格短缺建设用地进入市场的价值应大于土地收购补偿价值，这不仅有利于农民集体参与国家土地改革，而且有利于从改革和发展中获得红利，从而有助于减少城乡距离，提高土地的使用效率，构成同一城乡建设用地市场。
第三节 农地入市政策沿革及发展趋势
一、历史演进
（一）改革开放之前农村集体经营性建设用地制度
新中国成立以来，农村土地制度开始发生较大的变化，在改革开放之前，农村土地制度发生了三次重大变化。
（1）土地改革（1949年9月—1953年）。在革命战争时期，为发展农村经济，中国共产党提出了土地政策主张，就是在农村进行土地革命。1949年9月29日通过《中国人民政治协商会议共同纲领》，规定已经在进行土地改革的地区，要对农民土地所有权进行保护。对于还没有开展土地改革的地区，要号召农民群众，建立农民团体，逐步实现耕者有其田。直到1950年6月，国家颁布《中华人民共和国土地改革法》，宣布在我国全面展开土地改革。通过查阅新中国初期的历史文献，我们可以了解到：分得土地以后的农民，其身份是小私有主；在受到一定限制的条件下，农民的私有土地可以进行租赁、买卖。
（2）互助合作运动过程中的土地制度革命（1953年—1957年）。互助合作运动当时主要有两个阶段，分别是初级社和互助组阶段，以及后来的高级社阶段。其中互助组有多种形式。主要做法是人们在生产过程中以多种形式互相帮助，比如以人工换畜工，人工互换等形式，这种互帮互助的形式可以解决生产过程中遇到的一些问题，从而可以提高生产效率；而初级生产合作社有一些不同，农民虽然拥有土地所有权，但农民所有的土地需要由初级社统一经营和管理，加入初级社的社员只能留一小块土地。高级社是在初级社的基础上发展而来的，沿袭了初级社的一般做法，将农民的土地集中起来经营管理，留下5%的土地由农民自主经营。但需要注意的是，农民自留的土地不可以私自出租或转让。
（3）公社体制下的集体所有、统一经营的制度安排（1958年—1978年），这一阶段，我国开始实行农村土地三级所有。在实行合作社的基础上，将农民所有的财产，包括自留地和原先加入合作社的土地和农具、耕畜等财产集中起来，由人民公社统一安排、统一规划、统一生产、统一管理。从开始建立到逐渐完善，公社体制在我国经历了25年时间。农村人民公社先后经历了人民公社所有、以生产大队所有为基础人民公社三级所有等阶段，逐渐走向成熟。由此可见，人民公社制度下，集体土地由公社统一管理规划，完全禁止农民私自买卖。综上，新中国成立至改革开放期间，我国进行的一系列土地制度改革的重点是消除封建土地私有制，建立社会主义土地集体所有制，农民的土地使用权完全被政府收回，由政府集中分配，完全禁止流转。
（二）改革开放之后农村集体经营性建设用地制度
1978年改革开放以来，农村土地制度同样在不断改革探索，关于集体经营性建设用地的流转问题也一直在不断的改革探索中规范化，制度化。由于我国极大的地域差异性，整个国家农村的土地状况及其复杂，所以土地制度改革必须是一项循序渐进的漫漫长路。改革开放以来，农村土地制度改革主要经历了一下阶段：
（1）集体土地流转政策反复变动（1978—2008）。1982年《国家建设征用土地条例》第二条指出，任何单位不得向农村集体租赁、购买土地。同时禁止农村集体以土地入股形式参与企业经营。这就在法律上完全禁止农村集体经营性建设用地流转。1985年，国务院制定的《关于进一步活跃农村经济的十项政策》明确指出，凡是在规划内的建设用地，可以由开发公司对其进行市场化运营；允农村经济组织可以将规划范围内的集体建设用地用来自主经营或者出租。说明国家在逐步完善对农村集体建设用地的管理，鼓励其合理正确入市流转。1988年的《宪法》修正案规定：可以依法对土地使用权进行转让。至此，我国农村集体建设用地有了法律保障。随着农村集体建设用地入市规模不断扩大，农村土地市场混乱，严重影响了国家政策的实施，脱离了政策的初衷。1998年国家再次修改《土地管理法》，加强了土地的审批管理，对农村建设用地流转严格管控，限定其用途，农村集体建设用地只有通过政府同意收购后才能变为国有建设用地，才能入市流转。可以看出，在这一阶段，看似反复变动的政策，实则是在为鼓励农村集体建设用地流转提供制度保障。我国逐渐建立起了一套较为完善的农村集体建设用地流转市场，国家政策也逐步由禁止其流转转向鼓励转变，农村土地市场由无序、混乱向有序、规范转变。
（2）探索开放阶段（2008—至今）。随着改革开放的不断深入，城镇化的不断推进，农村土地制度改革也越来越受到国家的重视，农村集体经营性建设用地入市改革逐步进入国家规划的重点改革项目。2008年十七届三中全会通过《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，明确指出：“对土地承包经营权权能进行完善，加强对农民承包土地权利的保护。同时完善土地承包经营权流转管理制度，建立健全土地流转市场”。建立城乡统一的建设用地市场越来越受到国家的重视，适当放松了对农村集体经营性建设用地流转的管制。2015年2月国家授权33个县（市、区）进行农村集体经营性建设用地入市试点，2015年11月国务院办公厅印发的《深化农村改革综合性实施方案》，提出农村土地制度改革需要进一步深化，对农村集体经营性建设用地改革做了明确的规定：农村集体经营性建设用地在符合规划和用途管制的前提下，允许对其租赁或转让。在这一阶段，为适应新形势，国家加大对农村集体经营性建设用地入市的探索，逐步放开，逐步完善农村土地市场，加强土地入市规划、管理。
二、发展趋势
土地管理法、城市房地产管理法近日得到修改，从土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理等三方面进行了制度完善，其中，最大亮点是扫清了农村集体经营性建设用地入市的障碍，这一期盼已久的土地市场举措终于取得突破。
以前农地是不能进入土地市场的，由此造成了很“矛盾”的现象：农民在城市里打工，家里的宅基地却在荒废，城市里一房难求，想增加供地又不能从农地入手。
从这个角度看，农地入市一旦放开，未来长时间内，肯定会增加房地产市场的供应体量，库存紧缺的城市可以多供地，房子难卖的城市可以少供地，从土地市场这个源头来调节房价，可以说是“立竿见影”。
当然，农地入市也是有前提的，用地性质不改变、须经过大部分村民同意、还要登记在每年的用地计划指标中，但是，有一点可以确定，各地正在大力发展的租赁市场、保障房体系，都可以跟农地入市联系起来。因此，农地入市政策在未来的发展还是十分可观的。
第三章 田东县农地入市政策安排及其现状分析
第一节 研究区域概况
一、田东县土地利用概况
田东县位于广西西部，是“中国西部百强县”广西“科学发展十佳县”.地处右江河谷腹部，地处右江盆地腹部，右江河从西至东贯穿其中，东连平果县，南与德保、天等县相邻，西与田阳县接壤，北与巴马瑶族自治县相连。全县精9镇1乡167个行政村(街、社区),总面积2816km',耕地面积6.45万hm',基本农田4.93万hm';总人口43万人,其中农业人口36.9万人,占85.8%,是一个以壮族为主体的多民族聚居县.境域版图颇似一只巨大的芒果，恰与被命名为“中国芒果之乡”巧合，物华天成。2018年田东县GDB（应该是GDP吧）是160.01亿元，2018年田东县全年GDP完成160.01亿元，同比增4.9%;规上工业总产值完成225.17亿元。
2018年以来，在县委、县政府的正确领导和大力支持下，田东县国土资源局紧紧围绕全县经济社会发展各项工作，全面贯彻落实土地供给各项法规和政策，坚持以盘活土地资源，合理利用土地，提高供地率和土地利用率，转变观念开拓创新，落实市级下达的土地供应目标任务，有序推进土地供给工作，服务项目落地及招商引资，供地率取得新突破，土地收入再丰收。2018年度国有建设用地供应总面积279.1430公顷。供应国有建设用地99宗，其中以出让类用地供应43宗，划拨类用地供应56宗。成交价款41215.5439万元。公共管理与公共服务用地、交通运输用地、住宅用地、工业用地、商服用地分别占总用地面积的54.49%、18.45%、12.23%、13.72%、1.11%。2018年度以公共管理与公共服务用地供应为主，供应宗地数38宗，面积为152.1055公顷，占供地总面积的54.49%。
从供应方式分析，2018年度以出让方式供应43宗，面积57.5791公顷，占供地总面积的20.63%，成交价款41215.5439万元（其中协议出让24宗，面积0.4164公顷，占供应总面积的0.15%，成交价款323.5439万元，占总成交价款0.79%；以挂牌方式出让19宗，面积57.1627公顷，占供应总面积的20.48%，成交价款40892万元，占总成交价款99.21%）；以划拨方式供应56宗，面积221.5639公顷，占供地总量的79.37%，划拨价款147.8864万元。土地出让均价达715.8074万元每公顷。
在土地供给工作中，田东县坚持保障经济发展和改善民生教育并重，一方面通过土地出让带动产业发展，加快经济发展，推动城市建设步伐，有效保障了广西田东县恒力房地产有限公司、金鼎投资置业有限公司等企业的项目商业用地，以及佳龙化工、锦星化工等工业用地，进一步提高田东石化工业园区用地利用率。另一方面通过划拨供地促进田东县民生、扶贫工作的开展，为易地扶贫搬迁百银安置小区——老乡家园、林逢镇地质灾害异地搬迁项目平洪村安置点、两所村镇幼儿园、工业大道、公园配套项目等公共用地划拨了土地，保障了县委县政府改善民生、发展科教等用地需求。
图3.1田东县行政区划图
二、田东县农地入市概况
由于土地流转程序时间长，土地项目建设周期长，因而从2015年政策实施以来的案例对现在的分析仍然有效。本文选取朔良镇杏花村2016年土地入市的经典案例进行分析：2016年杏花村流转的土地有两块，分别是村小学（加上村委会）和加油站，并且都是向外流出，没有向内流入的土地。流出的土地面积一共是12000平米左右，其中加油站的面积为3000平米，村小学加上村委会的面积为10000平米（直接入市），一共收入是253万人民币左右。由于杏花村属于近郊区，因此土地的价格较高，大约1平米的价格在72-73元左右，而其他村的土地价格只有大约20元左右。
在2019年杏花村还会有土地入市，主要是村加油站。村长表示流转加油站的原因是村民对于汽油的消费不足以支撑加油站的经营，致使加油站不能正常营业。流转村小学的原因是小学已经荒废，在入市之前小学所占用的土地属于闲置状态，通过流转给海旺家电企业让这片土地发挥它的价值。流转土地后，不仅使闲置的土地得到了充分的利用，还让村里有了资金来进行建设。
杏花村把土地入市带来的收入大部分用于基础建设，即进行修路、修路灯、建设绿化、修建广场等等，同时用于退回村民集资建校的款项，还有一部分用于改善村里的奶牛产业。村民能感受到自从田东成为农村集体经营性建设用地的试点之后，生活有了一些改善。
但村民对于土地流转的途径不是很了解，因为杏花村的土地流转是在田东县里的土地入市平台招标进行的，程序由市里组织，田东县成为试点以来，土地入市的流程建设已经较为完善。村集体在进行土地入市的过程中没有感觉到麻烦或者其他有意见的地方。村集体的土地从开始招标到最终拿到土地入市的资金大约需要1年左右的时间。
集体土地入市的重要意义在于对旺盛的国有建设用地需求的补充，同时也有对建设用地盘活存量、控制增量的促进作用。针对田东县建设用地的数量和布局情况，市政府采取了就地入市与调整入市相结合的方式，对于地域优势明显的地块，采取就地入市方式；对于位置较为偏远、面积较小的地块，采取调整集中入市的方式，最大限度发挥土地效能，来解决集体经营性建设用地总量偏小，而且分布零散，不具规模，难以形成规模效益的问题。田东县下一步，将开展集中入市模式探索，拟将 5 个村小学校用地（面积都在1万平方米左右）复垦成耕地，净增耕地面积 4 万平方米左右。然后将建设用地指标调整到集体未利用地上，开发建设农产品深加工园区。
受计划经体制影响大，田东县各类企业更愿意相信国有土地出让制度和出让市场，在选择土地权属方面倾向于选择国有土地而非农村集体土地的现象是存在的，但是并不严重。针对这种情况，田东县政府采取了两封面的措施，一是加大农村集体土地入市的政策宣传力度，消除居民片面的理解认识；二是完善各类政策保障机制，从金融机构提供抵押贷款服务入手，保障集体土地与国有土地享有同等权益，保证“同权同价，同等入市”目标实现。
自从田东县农村集体经营性建设用地入市以来，对农村产业占有的资本要素影响最大。从生产要素的角度，“农村集体经营性建设用地入市，一方面使让出让土地的农村筹集到资金，从而有资金发展农村产业，为农村产业引进技术和劳动力，加快农村产业的发展；另一方面，买入土地的农村产业加大了生产规模，实现了规模效益，将有更多资金来引入技术、劳动力，从而实现更快的发展。”的逻辑某种程度上符合田东县的现状。在土地入市的作用方面，最显著的作用是用地保障多元化，农村集体经营性建设用地的入市提高了土地的利用率，提供了更多能够发挥当地优势资源的产业顺利落地的机会。
在收益分配方面，田东已经建立了明确的收益分配制度和完善的程序。因此，自成为入市改革的试点以来，田东尚未出现因收益分配而产生的纠纷情况。卧里屯乡杏花村村小学集体经营性建设用地，国家和集体之间按照出让价格 2:8 的比例分配，而在村集体内部，由于出让地块上面的建筑物是由农民集资建成，因此，村集体经济组织只对地上建筑物补偿款按照当年村民出资比例进行分配。在地块入市前，由村委会组织全体村民或村民代表召开会议，对入市地块产生的收益如何分配进行充分讨论，在达成一致意见后，该地块才能履行相关入市手续。可见田东县土地入市的政策在方方面面已经相对成熟了。
田东县在集体经营性建设用地入市过程中，政府积极牵头，试点工作领导小组勇于探索，在制定集体建设用地入市相关政策文件过程中，充分结合国有建设用地入市方法和流程。主要探索集体土地与国有土地入市之间的不同，并制定了田东县《集体经营性建设用地登记办法》、《集体土地入市管理办法》、《集体经营性建设用地批后监管制度》等一些了规章制度，为入市工作的探索提供了制度上的保障和操作上的流程。但是田东在土地入市的时候也会遇到一些困难，比如“国家相应的法律法规还不够完善”的状况。
第二节 农地入市政策现状分析
一、数据来源
田东县农村土地制度改革相关资料，来源于田东县国土局、文献资料阅读整理及网站查询所得http://tiandong.dnr.gxzf.gov.cn/；田东县首宗入市交易案例来源于田东县国土局及网页https://www.bidcenter.com.cn/newssearchyz-36927361.html；田东县农村集体经营性建设用地收益分配明细表及田东县行政区域界限图来源于田东县国土局。
二、存量现状
2015年田东县经调查摸底，共整理出农村集体经营性建设用地5094宗，面积346.33hm2。其中，工矿仓储用地为1471宗，面积220.8hm2，包括农业产业化龙头企业仓储用地50宗，共27.67hm2；商业用地3623宗，面积125.53hm2。经整理分类，存量农村集体经营性建设用地中，可进行直接入市的宗地991宗，共128.4hm2，因面积小，分布零星、分散需调整入市的宗地有210宗，共27.8hm2，因城中村改造、小城镇规划建设需调整、整治入市宗地3893宗，共190.13hm2。总体来看，可入市集体经营性建设用地总量小，仅占田东县建设用地总量的3.5%；单宗面积小，宗均面积约为0.07hm2；可入市宗地现状多为工矿仓储用地，虽然商业用地宗数多，但工矿仓储用地的宗均面积较大；可直接入市面积占比小，多数宗地需调整或整治后才可入市。
（一）土地建设项目效果 分析模型
（1）层次分析模型
①建立层次结构模型
首先确定将田东县土地入市项目建设对田东县的影响设为目标层，然后本研究将对田东县的影响再分成三个因素，分别政府、村集体和企业，并将其作为准则层的第一层中的三个因素。之后，本研究划分出了准则层的第二层，政府对应税收和就业，企业对应产值的增加量，农村对应土地利用和资金流入。
图3.2土地入市项目建设对田东县的影响
②构造成对比较矩阵的评价指标体系
根据所调查的数据构造目标层关于准则层 的成对比较矩阵 ，构造准则层中 对准则层 的成对比较矩阵 ，构造准则层中 对准则层 的成对比较矩阵
③计算特征值和标准化特征向量
利用 求4个矩阵的最大特征值,根据一致性比例是否小于0.1，判断矩阵是否符合一致性，若符合，则计算出矩阵的权向量，即代表每个因素所占的权重；若不符合，则输出“成对比较矩阵的一致性检验未通过”，并对矩阵进行适当的修改。
求出 的最大特征值 ，根据公式. 求得 ，根据 的修正表查得 的值并计算出其 ，故通过检验。同理，求出 的最大特征值 ，求得 ，得出 ，通过检验。求得 的最大特征值 ，得出 ， ，故通过检验。
利用 求出3个矩阵的标准化特征向量分别为
由此得出各个因素的权重如下表所示：
图3.3土地入市项目建设对田东县的影响权重
（2）模糊综合评判模型
①根据相关信息，编制土地建设项目对田东的影响的评判数据表如下
表3 各土地入市项目建设对田东的影响评判数据表
指标 项目 鼎新物流 大中家电 牛街加油站 北辰牧业
政府 税收/万元 20.00 350.88 60.00 35.00
就业/人 80.00 98.00 20.00 20.00
村集体 土地利用/平方米 9133.98 14609.99 3882.74 5019.03
资金流入/万元 114.00 253.00 49.50 49.00
企业 产值增加/万元 2850.00 3660.00 630.00 400.00
②根据各土地入市建设项目影响评判数据表，构建 的隶属函数如下
③将各土地入市项目建设对田东的影响评判数据表中的具体数值带入上述隶属函数中，每个项目的影响效果可以得出准则层第一层对应的三个评判矩阵。再根据所得评判矩阵以及准则层第二层中各个元素的权重可以得出准则层第一层中每个元素的综合评判，根据综合评判建立项目建设对田东影响水平目标层的评判矩阵，再结合准则层第一层中三个元素的权重则可以四个土地建设项目效果的综合评判。
第一阶段，带入各土地入市项目建设对田东的影响数据表中的具体数值后，各个项目对田东县的影响的层次结构模型准则层第一层 三个因素的评判矩阵如下
根据 的权重求出 的评判矩阵如下
结合 的权重求得各个城市对第一产业人才吸引力水平的综合评价如下
由数据比较可得，在田东县2016年成功入市的4宗土地中，第二宗土地的入市为田东带来的经济效果最好，也就是大中家电商场的建设与其他3个项目相比对田东经济发展的贡献最大，其次是鼎新物流项目的建设，然后是牛街加油站，4个项目中对田东经济贡献最小的是北辰牧业有限公司的建设项目。
根据上述结论可以看到，正常情况下，入市土地的面积越大，该土地建设项目对经济的贡献就越大，但是严格来说，应该依次比较资金流入、税收、土地面积、产值和就业人数这几个因素，因素的比较顺序取决于层次分析权重的设定（0.209、0.069、0.072、0.129、0.519）。在本文的模型中，则需要依次比较在以后无论是进行土地建设项目的横向比较还是纵向比较，只要将相比较的项目的具体数值带入上述 模型中，就可以比较出不同项目经济效果的大小。
实际应用时，可以根据项目的相关指标将其进行不同的分类，灵活的建立层析分析模型，对项目进行更加全面的比较。
第四章 农地入市政策安排存在的问题
第一节 政府对入市政策变迁的根本诱因把握不足
农村集体经营性建设用地入市的政策变迁根本诱因的核心，是农民群体的外部利益的增长与保障。依据制度变迁理论，地方政府应该可以从国家在全国范围试行的政策引导性文件《决定》中，近期出台的《方案》和《农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理暂行办法》等辅助性文件中，分析出试点改革的制度变迁动力来源于我国要建立同一的城乡建设用地诉求。而《宪法》、《物权法》和试点区试行的《土地管理法》的特别规定(暂停部分条款，赋予农村集体经济组织应有的土地产权权利)更加明确了农民集体作为制度变迁的法定权利人。但是，黑省田东县在入市的决策流程上，农民集体对入市各个环节的参与程度和实际表决权力并不大，相反变成了政府、土地管理部门以及政府性质的“土地入市领导小组”等。
第二节 没有充分借鉴其它试点区入市政策安排的实践经验
从田东县唯一的实践入市的公开报道中，可以看出在农村集体经营性建设用地入市决策流程的制度安排上并不合理、在入市收益分配及收益用途上的政策引导思路匮乏。为了进一步指导全国农地入市工作有效开展，国家在2015年6月，阶段性肯定和批准了以贵州湄潭、北京大兴等为代表的15个试验区土地入市实操方案,其中既包含了地方农村集体经营性建设用地入市的自身特点，但同时也具备一些普遍适用的政策安排思路，比如:参与竞地企业规范、决策流程规范、对农民权利保障政策规范等。田东县农村集体经营性建设用地入市在时间上晚于国家批准实操方案将近一年的时间，具有充足的时间去学习和借鉴其他省市入市流程和权益配置等方面的成功经验。
第三节 缺乏规范的市场机制
集体经营性建设用地入市已经在各地广泛开展，虽然各地区都已经开辟了自身的入市道路，但是由于缺乏规范的政策指导，各地入市的土地对象和入市机制均没有统一的规范。在参与入市的过程中，有些区域在前期的整理与开发中，违反国家的基本农田保护政策与相关土地利用用途及土地利用规划;有些试点地区的土地并未做到与国有建设土地同权同价进入市场;有些仅通过简单的企业与集体经济组织签订使用合同后交付使用权租金的方式进行土地流转交易，缺少严格的程序。要避免这些不规范行为的产生，就必须在土地流转政策的推进中摸索出一条符合中国农村土地市场流转的特色运行机制，以加快形成合理完善的农村集体经营性建设用地流转市场。
第四节 缺乏合理收益分配政策
从理论上讲，土地收益的划分在学术界是没有统一标准的，根据马克思地租理论，国内相关学者把土地入市收益分为两种，即绝对地租和级差地租。陈建（2008）指出决定级差地租I的因素主要有：区位因素、与市场的距离和交通便利程度等。而从实践中看，目前我国农村集体经营性建设用地入市收益分配缺乏统一的标准。
第五节 法律法规不够健全
当前，国家已经出台全国性试点区试用的暂行法律法规《决定》，其中对调整了《土地管理法》，规定田东县作为入市的试点区可以在满足一定的条件下，依法展开入市工作。
但是，《宪法》和《新城市管理法》中对入市土地与《决定》比较后，有限制性和冲突性的规定(如需要现将入市土地征为国有后才可以入市);《物权法》中第42条、第43条也同样限制农村集体经营性建设用地直接入市的可能。这些上层立法规定，以定程度上限制了地方试点区的试行法律法规建设。比如《土地管理法》第43条规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”：第63条规定“农民集体所有的王地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，但是符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”。这些法律法．规显然限制了农村集体经营性建设用地使用权的入市流转，虽然部分地区出台试点政策，允许农村建设用地入市流转，这些政策显然与上位法不相符，按照“上位法优于下位法”的原则当前农村存在的建设用地隐形的地下交易不符合国家法律规定，缺乏法律的有效保护。2013年11月15日，中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出要建立城乡统一的建设用地市场，在符合区域±地利用规划和土地用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地Ｗ出让、租赁、入股等方式入市流转。国家虽然在政策上明确了农村集体经营性建设用地使用权与国有土地使用权同等的用益物权性质，但是我国相关法律法规还未进行相应的修订，我国农村集体建设用地入市流转还处于试点阶段，缺乏相应的法律规范和有效的保障。由于没有相应的法律规范农村集体经营性建设用地的流转，因此许多地方的流转行为不规范，多半为口头约定出租，没有签订正式的协议。
通过对比其它地区的试点试行政策，我们可以看出具有试点区试行法律法规的试点县市,因此,田东县在暂时缺乏试点区行法律法规等相关政策时，必然难以顺利对试点区展开大规模的入市实践工作。
第五章 田东县保障农地入市的对策建议
第一节 加强政府对入市政策执行过程的预先分析
在农地入市之前，政府应当全而落实入市土地普查、确权和登记发证。第一，对试点区入市土地的普查工作势在必行，建议政府相关部门需要对全省县市的土地进行普查，统计农村集体经营性建设用地的存量、当前的使用状态(包括违法的地下农村集体经营性建设用地交易情况)、区位条件和当地城乡发展实际的土地供求特点等指标，通过全面的、准确的数据来判断农村集体经营性建设用地实际情况，为农村集体经营性建设用地确权顺利开展打牢基础，同时也为农村集体经营性建设用地入市基准地价体系建立和入市机制等问题提供现实依据。第二，必须进行彻底的赋权和发证工作，在基础准备入市土地确权和颁证过程中，各级政府和政府部门应当坚持产权明晰、用途管制的基本原则，完成为入市土地的确权颁证，同时对于混淆不清的集体土地也要完成确权颁证工作，不留空白地带。因为农村集体经营性建设用地确权和颁证工作是将土地产权关系公开确认的必要过程，是土地产权制度安排的核心，也是确定农民集体作为土地主人依法享有土地产权的依据。
第二节 借鉴其他地区农村集体经营性建设用地入市政策安排经验
国内外很多学者探讨了不同试点地区的不同做法，发现从早期探索集体建设用地流转到现在探索集体经营性建设用地入市，各试点地区下列做法值得学习借鉴。土地用途管制制度纳入入市前提，入市用地以现规划为集体经营性建设用地的用地作为入市客体，不区分存量经营性建设用地和新增经营性建设用地；经土地所有权主体授权的土地专营公司和土地合作社也可作为入市实施主体，监督集体用地入市；经租赁方式获得的集体经营性建设用地使用权也可用作抵押贷款；入市收益分配以增值收益为计提基础；入市后用地可以进行租赁性住房开发建设；就入市后违反流转合同或私下流转的现象，国土、城规、环保等部门要依法处置。
第三节 完善入市市场机制
一、规范入市程序
从田东县入市实践中看，由于缺乏科学合理的入市程序，使得土地供给方农民集体和土地需求企业，没有完全积极参与到试点区入市探索的实践中去，制约了城市和乡村建设用地统一市场的形成，阻碍了田东县入市改革的进程。田东县入市政策保障的基础必须建立规范的入市程序，具体规范如下:
（1）明确可以入市的土地类型
田东县可以入市的土地有应当分为三类，一类为待入市土地已经确权登记办证的土地:二类为通过整治的宅基地多出的且符合入市条件的空余土地;三类为在以往的生产经营中已经被当成具有入市条件的土地，此类土地在入市前需要按照-类土地办理入市全部手续。
（2）设定入市的条件
农村集体经营性建设用地在入市过程中应当遵守几个原则:第一,满足《决定》中对入市的前提要求,并且土地需要有利于田东县城乡经济发展;第二通过确权颁证合法获取;第三,农村集体经济组织按照试行政策组织入市工作;第四,用地企业需要在政府登记公开土地使用用途。
（3）确定二次入市的形式
二次入市同样需要满足土地利用和用途管制等前提,应当有政府公开向社会征集己经获得农村集体经营性建设用地的企业，并且需要将已有地再次入市交易的,国土相关部门应当参考房地产类相关程序对其进行分割记录.
（4）确定合理的入市方式、价格和收益分配机制。
二、建立基准地价体系
田东县农村集体建设用地价格体系主要是针对农用地的基准地价，以及土地开发利用过程中征地区域的地价，对于入市土地的基准地价体系尚未有政策法规约束，然而，从其他县市入市成功的经验来看，确定田东县入市土地的基准地价体系，有助于顺利推行田东县试点区相关政策，可以保障农民群体的基本利益，对收益分配主体之间更好地决策入市相关事宜有好处。建立田东县入市土地基准地价体系思路如下:
第一，要明确田东县建立基准地价体系的技术路线。总体上的技术路线为先确定土地等级，再根据农村集体经营性建设用地普查情况和城乡建设用地市场价格以及土地用途等资料，确定入市土地的级别和价格。实践中大体有以下三种情况和对策:(1)对于各村集体区位相对独立，距离间存在大量农用地的情况，可以将各个村集体先进行土地分级，然后在对各个村集体划分均质区域，最后依据城乡土地供需实际用地价格和入市土地使用计划来测算出基准地价:(2)对于城乡区位范围小，且农村集体经营性建设用地地块分布不集中的情况，可以先对整个测算区域经行土地级别确定，然后针对级别参照城乡建设用地市场样本价格和入市土地用途，确定出基准地价:(3)对于城乡区位不大，并且入市土地相对邻近的情况，可以直接将入市土地划分为土地均值区域，然后根据城乡建设用地市场样本点资料和土地入市用途，确定基准地价。
第二，对田东县入市土地进行划分和定级。田东县入市土地测算范围内己有有效的城镇土地定级成果的，根据当前入市土地的计划使用情况和市场供需情况对其级别进行适当的调整和确定。如果测算范围内没有城镇土地定级定价，或者定价定级已经明显不符合当前城乡经济发展实际情况，可以对工作区域内的农村集体经营性建设用地进行土地级别评定。具体级别确认和敲定办法参照《城镇土地分等定级规程》邀请专家进行分析评估确定。
第三，完善田东县基准地价体系的基本原则。田东县入市土地的基准地价体系，应当根据具体改革实践经验不断提炼优化，并且由政府明确公告基准地价体系，在田东县入市进程中，原则上，入市土地的实际数额要大约等于的基准地价。除此之外，还应该参照国有建设用
三、完善入市服务体系
完善田东县入市土地的市场交易平台,可以为田东县入市交易各方提供基本的交易信息，让入市的土地交易符合规范、公开透明、有条不紊，加快完成试点区入市改革的任务，本文主要从具体对策如下:
（1）构建田东县入市土地交易平台
田东县入市土地交易平台构建首先确定出让方、受让方和政府三个主体，通过建立合理.的交易平台、配套服务机构和监督管理机制来提高农村集体经营性建设用地入市交易的效率。入市土地交易平台的设计应该完成以下五个职能:第一是田东县政府权威发布入市土地相关的各类信息，为市场交易提供充分的决策依据:第二，应该对农村集体经营性建设用地结合基准地价和政府规划进行必要的估价:第三，完善土地交易中心招、拍、挂、交易等规范:第四，成立土地纠纷维权部门，及时处理市场交易中出现的违法事件:第五，监控和审查土.地交易的具体细节，保证土地交易符合用途规划等。
（2）成立配套的中介和信息服务机构
农民集体对农地法律法规不熟悉、缺乏农地入市相关知识，用地企业难以通过政府有效掌握农地供需情况，缺乏与供地方有效交流的媒介，因此引入中介机构主要包含对农地入市各个环节提供辅助性的服务。中介服务体系应该包括农地信息咨询、农村集体经营性建设用地地块价值评估、代理农地集体交易以及相关的保险机构等，保障土地入市的流程里，供地方、受让方和政府三方实现高效的交流。除此之外，政府作为管理者，有必要充分结合市场机构，建立田东县统一的入市土地信息服务网络，通过田东县政府统一公布入市土地存量和供需现状，公布入市土地的基本属性、基准地价、农地周边环境以及政府的发展规划、其他政策等。政府通过完全信息公开，既可以管理农地中介机构，又可以使农地供需市场充分竞争，利用完善的服务体系推进田东县入市改革的进程。
（3）完善监督管理体系.
完善的农村集体经营性建设用地入市市场服务体系要想健康平稳的运行，必须要建立健全的市场管理和监督机制。首当其冲的就是要监管市场运行，保护农地收益主体的利益，充分发挥基准地价的制度职能，防止入市土地低价交易，损入市土地主体的实际收入。其次，要管控好政府和农村集体经济组织的相关决策层，执行合理决定、民主参与、科学评估的原则，让农地集体经济组织的群众干部,切实以农村集体的利益为重点,兼顾农村经济的发展，合理把握好重大决策，比如收益分配，竞标用地企业的选择等等。最后，严控中介机构的资质审核，和服务监督管理，对与不符合政策法规的第三方服务机构严肃处理，保证农村集体经营性建设用地入市配套服务体系的客观性和透明性。
第四节 完善收益分配政策
本文针对田东县日前收益分配政策不健全的现状，根据维护土地产权主体农民集体经济组织权益的原则，同时对于入市收入分配要公平、公开、合理，推动土地改革有序展开，提出从以下三个方面来完善入市收益分配政策建设:.
（1）确定收益分配的主体
当前田东县将入市收益分配情况是，将收益的大部分暂存政府，以待用于农村公共事业建设，小部分由政府和国家直接分得，实际上是将收益分配主体确定为地方政府，剥夺了农民集体享入市改革成果的权利。本文认为应当将农村集体经济组织作为入市收益分配的主体,同时农民按照农村集体经营性建设用地贡献程度不同折算成股份后，按照比例享受农村集体经济组织收益的分红，而国家和地方政府作为农村集体经营性建设用地入市的监督管理者，可以通过税收和土地调节金等形式间接的参与农村集体经营性建设用地入市收益分配，同时取消田东县土地入市收入暂存到地方政府财政的做法。
（2）确定收益分配方式
在田东县入市改革试点区，政府对入市土地收益分配主体定位偏差，也没有相关的政策和法律约束，入市实践工作伤害了农民集体的利益，收益分配方式必然不合理。本文认为收益分配方式，包括收益分配的比例和使用情况两个方面。首先，通过总结典型的试点区收益分配政策后，参考一些学者调研研究数据后，认为田东县应当按照:农村集体经济组织和政府的入市收益分配比例为75%和25%进行分配，对于农村集体经济组织直接分给农民的入市收益比例应不低于总收益的15%。其次，入市土地主体收入的使用，应当充分按照农民自身的喜好使用，政府可以根据城乡规划发展黹要与农村集体经济组织共同出资建设农村公共公益设施。
（3）优化收益分配决策机制
田东县入市土地收益分配决策基本上是由政府、入市领导小组及土地相关部门等主导,农民代表很难实现农民集体的意愿，这减少了农民集体的收入，本文建议将农村集体经营性建设用地入市收益分配决策的主体确定为，农村集体经济组织，村民集体选举村民代表，根.据股份比例决定收益分配相关问题。其中，政府应当引导村经济组织，积极传播规范的入市工作，形成入市办法，并且遵守2/3以上村民代表同意的决策程序和制度，避免个人和政府干预集体决策。
第五节 健全入市相关法律法规
一、完善土地产权制度
明确农村集体经营性建设用地产权制度，推进农业供给侧结构性改革。激活农村建设用地市场的土地要素，深化农村土地和集体产权制度改革是第一步。农村闲置宅基地、废弃地等整理节余出来的建设用地是否符合规划前提，在入市经营性建设用地范围之内，并无政策或法律界定相关概念。改革新方向必定要朝着划定建设用地规划范围、确定集体土地产权发展，解决其与国有城市建设用地及农村征地范围的矛盾冲突，为后续存量建设用地的开发、农民集体收益分配提供合理的参考依据。
二、出台暂行管理办法
在全国试点区农地改革市改革过程中，国务院明确了十多个典型示范区域，研究发现这些典型改革试点区域，都因地制宜的出台了试点区衣村集体经营性建设用地入市试点去暂行管理办法，然而黑龙江田东县还没有相关的试行法规出台。
本文在充分分析田东县农村集体经营性建设用地入市现状的基础上，结合优秀试点区域入市试行政策,提出“田东县农村集体经营性建设用地入市暂行管理办法"(以下简称办法)。应当按照如下方式进行:第一，从政策制度层面清晰界定农村集体经营性建设用地入市交易的主体是农村集体经济组织与政府、单位、企业和个人，入市交易的客体为入市土地的使用权，货币的资本价值作为交易行为的表现形式:第二，田东县考虑具体的经济发展情况和目标，选择《决定》中适合自身的交易模式，如挂牌、拍卖等;第三，指出入市土地交易过程应当遵守的基本原则为公开透明平等。
三、修改和完善相关法律法规
在我国，可以自由进入市场交易的是国家所有制土地，集体土地在《土地管理法》却是严禁入市交易的，这种法律的滞后性导致农民很难从城镇化中获得幸福感，城镇化改革带来的成果他们也无法享受，农民的合法权益也根本得不到保障。因此应当修改相应条款，规定集体土地与国有土地同权同价，让存量农村集体经营性建设用地进也可以自由进入市场交易。另外，农地的征收完全由政府通过行政规划的方式来决定是现行土管法中不太合理的，这种主观的行政干预，既不利于优化土地资源配置，还为政府官员寻租腐败行为提供了空间，导致政策实施脱离了最初目标，土地使用效率得不到提高，大量土地资源遭到浪费，对社会的持续发展产生非常不利的影响。总之，现行土管法中对于公共利益的界定还不明确，对于土地征收不合理现象缺乏有效的法律法规进行管理和约束，农民土地权益缺乏法律上的保护。因此对现行的土地管理制度进行改革，调整和修订相关规定，完善土管法中的诸多缺陷与漏洞的要求是十分迫切的，只有法律制度趋于公正合理，农民在土地改革中的基本权益才能得到根本的保障。在土地征收过程中，其程序要公开透明，要让农民有知情权。此外对于补偿制度要坚持公正等等。只有在法律层面上遏制政府在土地征收中的非理性现象，才能使城镇化理性的发展，农民的基本合法权益得到充分的保障。
第六章 结论与讨论
第一节结论
允许农村集体经营性建设用地入市，是农村土地制度改革的重要之举，因此大胆探索入市的理论及时间问题，对推进农村土地制度改革都有非凡的意义。本研究以)西方经济学的产权理论、马克思主义的土地产权理论、马克思地租理论、土地供求理论为理论基础，本文主要以广西田东县为研究对象，着重分析了该地区集体经营性建设用地入市的困境及其应对策略。通过分析，集体经营性建设用地入市困境主要有制度困境、及管理监督困境等。其中制度困境主要包括农村集体土地产权制度本身存在的问题，产权权能弱化；在收益分配问题上，本研究引用博弈理论，对各利益主体之间的博弈进行阐述，各方利益主体包括中央政府、地方政府、集体经济组织、村民、用地企业，因此需要综合考量各利益主体之间的关系，建立兼顾各利益主体的土地增值收益分配机制；管理监督困境分为政府对入市政策变迁的根本诱因把握不足、没有充分借鉴其它试点区入市政策安排的实践经验、缺乏规范的市场机制、缺乏合理收益分配政策、法律法规不够健全。针对集体经营性建设用地入市困境，以马克思理论为指导，提炼出三条具体的入市建议。一、优化制度：对农村集体经营性建设用地产权制度进行优化改革，并建立更加完善的土地产权登记制度；二、明确思路：基于马克思公平分配理论，明确收益分配制度要兼顾国家、集体和个人，创造性提出农民收益入股新型集体经济思路和就地城镇化新思路；三、强化监管：积极构建集体经营性建设用地入市管理和监督机制，建立信息发布制度，让集体经营性建设用地在公开透明的环境下入市；建立入市管理运营部，搭建城乡统一的入市交易平台。构建用地纠纷协调机制，解决入市过程中出现的种种矛盾；建立专门的入市相关法律法规，从法律层面保障集体经营性建设用地进行入市。
第二节讨论
近些年我国土地政策在逐渐放开，政府也鼓励农村土地改革，未来农村必将形成自己的不同于国有土地的土地市场。土地作为重要的生产要素，它的解放必将带动农村产业的发展，而农村具有丰富的劳动力，据统计，农村每年有 1.5亿剩余劳动力，他们大多数进入城市，造成城市拥挤，而农村却成为空巢。随着农村土地市场化程度的提高，将刺激农村经济发展，进而平衡城乡发展，振兴乡村经济，推进城乡一体化建设。政府需要做的就是在贯彻落实相关政策的同时，守护好耕地红线，适时适地做出总体规划，同时要充分发挥市场的杠杆作用，让城镇化和工业化在正常的轨道上运行。
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