新闻传播学论文：新闻发言人制度形成与演变历程

摘 要

　　人们如何形成对一个国家的形象认知，主要通过对这个国家信息的了解和掌握，继而形成自己的判断和认知。新闻发言人制度对这种信息的流动起着非常重要的作用，即信息疏导或信息抑制。这种制度对信息的把关与控制直接影响着拟态国家形象的形成。

　　新闻发言人制度起源于美国，发展于美国，现已成为世界普遍采用的信息发布制度。

　　在新闻发言人制度的运用中，美国政府实行的是信息疏导，这令其政府在面对危机关头，可以有效化解矛盾度过危机，为政府赢得良好的声誉。一些国家实行的是信息抑制，事实上，这种方式曾多次令政府在对内、对外的信息发布活动陷入被动，但是历史仿佛还在重演。

　　1949 年，新中国成立后，中国共产党带领中国人民以一种崭新的姿态走进国际视野，塑造着全新的国家形象。回顾既往，新中国成立 65 年来，中国在国际上的形象并未如其经济发展一般获得同样的认可，甚至一些国家对综合实力提高后的中国反倒增加了更大的恐惧。这与中国既往对于新闻发布制度、信息公开制度、媒体运用能力的重视与运用不够有着直接的关系和必然的联系。盱衡未来，塑造和提高中国的国家形象是当前极具现实意义的命题，它不仅有利于提高中国在世界强林中的软实力，更能给国家带来无比丰厚的、有形和无形的政治资源和政治力量。

　　基于此，本文通过对美国新闻发言人制度的运作以及作用进行研究，借助新闻传播学理论，提出“拟态国家形象”这一概念，并试论新闻发言人制度对拟态国家形象塑造的路径。

　　关键词：新闻发言人制度 拟态国家形象 塑造途径 比较分析

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第二章 新闻发言人制度产生与发展历程

　　新闻发言人制度是随着各国政府民主改革进程而走上历史舞台的，它产生于 20 世纪 90 年代的美国，成熟于美国。如今，世界上有众多国家采用新闻发言人制度来面对国际危机和处理政务信息的公开，新闻发言人制度越来越成为国际通用的做法，也越来越成为中国政府开张媒体外交的重要途径。

　　第一节 新闻发言人制度的产生

　　新闻发言人制度，是随着全世界人民争取知晓权、各国民主政治发展进程而走上历史舞台的，所以只要是谈新闻发言人制度，绝对绕不开政治学中的“知晓权”与“政府信息公开”这两个关键词，更离不开新闻媒体产业化发展的大背景。

　　一、知晓权是新闻发言人制度产生的思想基础全世界人民在争取知晓权，获得政府信息公开的斗争过程中，最后获得的一种政府与人民政治平衡的手段--新闻发言人制度。

　　1、知晓权及其由来

　　“知晓权”（The Right to Know），狭义是指公民对国家的立法、司法和行政等公共权力机构的活动所拥有的知情或知察的权利，这是公民的一项基本政治权利，这也意味着公共权利机构对公民负有信息公开的责任和义务。在本文中，主要取其狭义的含义，指民众享有通过新闻媒介了解政府工作情况的法定权利。

　　追溯人类历史，人类一直在为获得知晓权而斗争着。1766 年瑞典制定了《新闻自由法》，赋予报刊报道政府公文的自由，从而为民众了解政府信息提供了法律保障。这被视为“知晓权”这一观念首次受到法律认可。

　　随后，知晓权在欧美各国流行普遍发展并以法律形式对其进行保护，如：1951 年芬兰的《政府文件公开法》；1966 年美国的《信息自由法》；日本 1981 年公布《情报公开权利宣言》。知晓权逐渐被发展为个人社会最基本的权利。

　　2、知晓权缘何意义重大

　　为什么要尤其谈到知晓权的确立？我们知道，大量关涉到社会发展与公众生活的信息，几乎都掌握在政府的手里。政府采取每一项行动与政策，大到军事行动，小到菜价涨价，都关乎国民利益。比如，我国的股民需要关注政治新闻，企业家们需要关注“两会”议题，个体经济需要关注政策发展走向，连 2014 年我国“二孩”政策放开后大家都会先盯着教育部未来 5 年有没有扩大幼儿园、小学规模的动向，再做出是否生育二孩的决定。

　　公众需要知晓权，因为人类生活环境存在诸多不确定性的因素和危机，人民需要通过对信息的了解，判断生存的环境是否安全、资源的供给是否充沛、未来的发展是否有潜在的威胁，由此调整自己的行为与方向，作出决断。这就给当代民主法治国家提出了一个重要而不容回避的政治命题，即政府是否愿意分权给民众，分多大的权力给民众。

　　国家的政治民主，实现的前提是全体人民的参与并形成“意见自由市场”.而公民对公共领域信息的占有或知晓是“意见自由市场”的前提和基础，知晓权是民主实现的基础。知晓权这一概念的意义在于，它以权利的形式合法化了社会公众对资源的普遍利益要求，这种法律化形式界定了知晓权不仅是人类生存发展的一种基本而普遍的需求，更是民众参与政治获得民主的一种权利。

　　3、知晓权是新闻发言人制度的思想准备

　　知晓权的内容主要包括政治知晓权、社会知晓权和自我知晓权几种类型。

　　传播学者施拉姆认为：“知晓权是公民获取有关公共领域信息或本人相关个人信息的权利。在新闻传播领域，特指受众通过媒介获取信息，特别是公共生活的权利。”8新闻发言人制度的产生就是为了保障人们上述知晓权的获得，可以说知晓权是其本质属性。与此同时，如果人们对于知晓权的意识，未达到如此阶段新闻发言人制度也便无从存在，是“皮之不在，毛安附焉”的道理。只有人们充分认识到知晓权的重要性，才会知道新闻发言人制度存在的意义，知道政府发布信息是其责任之所在，知道如何运用这一制度为自己服务，所以，笔者认为，知晓权的获得是新闻发言人制度的思想准备。

　　4、知晓权在中国

　　在中国，知晓权虽然并没有被作为一项法定的公民权利加以规定，但相关法律都有涉及。《中华人民共和国宪法》第三十五条规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”

　　9《关于进一步推行政务公开的意见》规定，以发展社会主义民主，保障人民群众的民主权利，提高依法行政水平，加强对行政权力的监督。

　　《政府信息公开条例》也规定了应当主动公开自己的职能、职务、办事程序、履职情况等。

　　二、民主改革是新闻发言人制度产生的政治基础

　　1、知晓权的保护是一国民主政治的标志之一

　　在人类历史的发展轨迹中，人们逐渐意识到知晓权的重要性，并追求和扩大知晓权。

　　随着人们权利意识的不断发展，知晓权已经从一种单纯的消极权利变成一种积极权利，也就是说知晓权不只是人们的一厢情愿，同时更是掌握信息的主体负有的义务。政务作为掌握政务信息的主体，负有公开信息的义务，这就成为保障知晓权的民主进步。

　　2、信息公开是现代政府民主发展的核心指标

　　政府信息公开制度是民主政治改革的结果，是现代政府的核心指标。而这一步的发展为新闻发言人制度的存在提供了政治前提。

　　目前全世界，有近 50 个国家建立了政府信息公开制度，推行信息公开，建立现代政府。政府信息公开制度从无到有、从不完善到逐步完善，已经逐步发展成为世界各国普遍接受的制度，推行信息公开已经成为现代政府的必然法定义务。

　　3、知晓权、政府信息公开与新闻发言人制度的关系

　　知晓权给新闻媒体报道新闻事件提供了现实的法律保障，政府信息公开成为媒体对政府行为进行监督的法律依据。

　　新闻发言人制度是政府发布信息，沟通媒体与公众，保护公众的知晓权，保护其合法权利得以实现而不成为空中楼阁的最直接的手段。它能够促进政府信息的公开化，使社会成员不会因经济条件和社会地位的区差别而错失对己有利的拥有。可以说，新闻发言人制度是保护公民知晓权权利，实现政府信息公开的必然要求。

　　政府如何既能保障公众的知晓权，又能体现自己的信息公开义务，新闻发言人制度无疑是一个充满主动权的行为。合理地运用新闻发言人制度，进行议程设置和话题引导，将使国家有理有利有节地面对国内外新闻媒体的质疑与拷问。

　　综上所述，知晓权与信息公开所带来的民主政治发展为新闻发言人制度做了政治准备。政府在与民众的权利拉锯中，在与新闻媒体的对抗与平衡中形成了新闻发言人制度。

　　作为一种政府行为，采纳与不采纳本身代表了政府的形象；采纳后运用得专业与否体现了一个国家新闻发言人制度的专业水准、政治民主成熟程度；更在无形之中体现了国家的软实力，塑造着这一国家的国际形象。

　　三、传媒产业化大发展是新闻发言人制度产生的物质条件从历史上看，传媒的产业化、大众化发展为新闻发言制度的产生提供了坚实的物质条件。

　　19 世纪 30 年代至 20 世纪上半叶，美国在完成政治民主化、城市规模化扩张、工商经济的急剧发展和交通电讯技术等的革命性变化后，该国新闻史上出现了报刊大众化、产业化发展的新趋势，主要以《太阳报》、《纽约先驱报》、《纽约论坛报》和《纽约时报》的发展表现为代表。

　　彼时，大众化报刊以大众普遍关心的内容为主，用多个不同版块刊登新闻、体育、娱乐、财经、房产、美食、汽车、教育、数码等信息。报纸的价格一般定位于 5 角至两元，俘获了普通的公民了解政局的需求。

　　新闻传播事业产业化发展为新闻发言人制度的产生带来了直接力量，一是大众化后的媒体改变了以前高大上的形象，转变为淡化专业性，让艰涩难懂的政治术语和政治托词变得无处藏身；转化浅显易懂的问题，人们关注的民生问题，报纸迎合读者的需要关注他们关注的内容。二是，大众化的媒体，把更多的普通公民改造为关心政治、关心政府的热心人，使得大家掌握知晓权并知晓政府信息公开是职责所在。上述两个方面的转变，直接为新闻发言人制度的产生提供了物质条件。

　　20 世纪以来的 100 年，是世界新闻传播事业飞速发展的 100 年。未来，新闻传播事业对世界政治、对国家形象的影响，将会变得越来越大，越来越不可小觑。

　　第二节 新闻发言人制度的涵义与重要作用

　　一、什么是新闻发言人制度

　　在了解新闻发言人制度之前，我们需要先了解几个关键词：信息、新闻、新闻发言人、新闻发言人制度和受众。

　　通过上一节的论述，我们知道了知晓权对于公众的重要性。那么，获得了知晓权之后，公众用这个权利来干什么呢？知晓权是手段，获得有用的信息才是真正的目的。

　　1948 年，信息奠基人香农（Shannon）认为“信息是用来消除随机不确定性的东西”10,公民需要对信息有了解，以便判断生存的环境是否安全、资源的供给是否充足、未来的发展是否遇到潜在的威胁，通过掌握信息来调整自己的行为与方向，作出决断。

　　与信息概念极易混淆的是新闻的界定。1943 年陆定一提出：“新闻的定义，就是新近发生事实的报道。”这一概念在我国被普遍使用。范长江也对新闻下了一个定义：“新闻就是广大群众欲知应知而未知的重要事实”.从这两个定义能深刻地体会，新闻对于公众的重要性，它能使公众在浩繁如海的信息中获得可读性、重要性、关己性更强的信息。如果将信息比作原材料，新闻是经过选择和专业化处理的产品。

　　新闻发言人制度，指由政府机构邀请大众传媒的记者参加围绕与政府机构职能相关的议题发布、介绍相关信息或表明立场态度，并回答记者提问的信息发布形式。

　　新闻发言人制度的目的和意义是非常明确的，即以发布、介绍信息或表明立场为任务的话语实践。不难看出这一话语实践与信息论、新闻学、公共关系等学科直接相关。

　　我国每年“两会”期间，国新办召开的围绕热点问题的新闻发布会，我国国家外交部每天都会召集国内外媒体举行例行记者会，都是新闻发布这种话语实践，他们召开新闻发布会的根本任务即是回应热点事件，发布、介绍信息。

　　新闻发言人是从事这一话语实践的发声人与实践人。新闻发言人虽然叫“人”,却并非个人行为，而是其背后新闻发言人制度的综合作用，是一种新闻与信息的发布机制，其发声的话语内容并不代表个人，而是代表其背后召开发布会的组织的立场。

　　在了解了新闻发言人及其发言人制度后，我们尤需关注和分析新闻发言人制度的受众。

　　谁是新闻发言人制度的受众？

　　许多人首先想到的是公民。事实确实如此，新闻发言人制度和媒体服务的最终目标都是国内与国外的公民。因为信息的公布与国内公民的利益切实相关，政府在发布制度中的状态直接形成了本国公民对其形象的认知。

　　而当政府的新闻发言内容与形式通过国际平台传向世界时，这一受众的范围也随之扩大到相应范围。政府的形象不只是本国公民对其评价，更是国际社会中对这个国家的形象与态度的认可，直接决定了这个国家的军事、外交、经济等方面的形象，影响着他国对与这一国家的战略、政策以及友好程度。

　　其次，媒体是新闻发布中的特殊受众。从时间上来讲，他们是新闻发布人制度的第一受众，是连接政府与公众的直接纽带，是将政府直接描述、塑造成为某种形象的重要中介。在后面章节的论述中，我们将谈到媒介形成的形象认知往往塑造了一国的拟态国家形象，进而影响和塑造了普通民众的认知。

　　二、新闻发言人制度的作用

　　1、沟通政府与民众

　　在顺畅理想的发展情况下，政府通过新闻发言人制度把信息传递给公民，公民的知晓权得到满足，这是一个畅通的信息流。而后，新闻发言人通过与媒体的互动与交流，了解媒体及其代表的广大民众关心的问题，并把这些问题反馈给国家的决策层，从而促进问题的解决，这是一个积极的问题解决程序。这两大信息流与问题解决程序一旦形成，政府和民众都能够更好的各司其职，理解并体现双方的权利与义务。

　　2、沟通国家与世界

　　新闻发言人制度的受众不仅是本国公民，还有国外受众。新闻发言人作为国家形象的窗口，是一国沟通世界的重要途径。而新闻发言人的状态是国外对一国形象产生基本概念、判断和感性认知的重要途径。而这样的形象认知一旦形成便很难改变，一国国家形象关系到一个国家能否以最小的代价取得最大的政治、经济利益和认知与信任的基础。这对于一国与他国的合作与发展，实现自己的短期和长期目标，影响到一个国家在国际社会中的政治地位、经济参与程度以及凭借自身实力在国际舞台上纵横裨阖的能力。

　　3、呈现事实真相，书写客观历史

　　新闻是对事实的报道，追求客观真实对于新闻价值而言永远是第一位的。然而，作为一种人类的劳动，它是以人的观察和发现为中介的事实报道。这就决定最终呈现的新闻是经过取舍、加工和合成的。那么，保证新闻的客观价值，寄希望于一蹴而就的努力是不可能的，我们既无法用一次报道来终结它，也不必用一次报道来苛求它。

　　这也是体现新闻发言人制度的重要价值的原因。首先，新闻发言人是新闻事件的第一定义者。他们拥有对事实的命名权、发布权和发布多少的权利，这直接决定了还原事实真相的、向公众发布信息的真实程度。新闻媒体工作者，借此会将发布的内容传播的更广、更深、更持久。其次，当首次发布的信息在真实度、准确度、深入度方面出现困难、差距或者谬误时，无疑需要新闻发言人制度不断推进新的内容中促进信息的更迭与完善。

　　在呈现事实真相，书写客观历史中，新闻发言人制度通过不断推进和完善信息在时间维度上呈现事实链条的有机性中体现其重要的作用。

　　第三节 新闻发言人制度在美国的产生与运行

　　20 世纪 50 年代开始，美国在白宫设立了新闻办公室和发言人，这被认为是新闻发言人的起始。此后各国政府纷纷效仿，以此掌握舆论的主动权，塑造国家的拟态形象。

　　一、美国新闻发言人制度的背景支撑

　　美国是世界上最早建立新闻发言人制度的国家，也是将这种制度发展得最为完善的国家。

　　1897 年，麦金利总统在其 6 名助理中任命了科特柳为新闻宣传官，科特柳也因此成为政府雇员，代表政府与媒体进行沟通，表明政府的政治立场。

　　11此后，美国用了几十年的时间对这一制度进行了制度化、规范化完善，并配套建立了信息公开制度等措施。新闻发言人制度获得如今的成果，与美国国政治改革和政府信息公开制度先进的发展状态息息相关，这是促成其新闻发言人制度发展的重要宏观背景。笔者主要从该国在理念、法律、实操进行的制度支撑来分析：

　　理念上：言论自由、新闻自由是该国深入人心的理念。“这是一个非常复杂的群体，为我们的国家履行着非常重要的使命。对包括我在内的许多美国人来说，有时也会抱怨媒体，但他们的工作对我国的自由理念至关重要。”12美国前总统乔治·沃克·布什的白宫发言人阿里·弗莱舍对媒体的评价，即体现出了政府对于媒体的态度。

　　法律上：20 世纪 60 年代该国制定的《信息自由法》和《阳光下的政府法》要求政府要有专门的负责人对新闻界提出的采访和情况了解的要求作出反应。实际操作中：美国大约有 4 万名政府传播者从事这样的工作，保证了工作的开展的可能性。新闻发布制度成为政府公关的惯例。

　　二、美国新闻发言人制度的操作实践

　　1962 年，古巴导弹危机是冷战期间美苏两大国之间最激烈的一次对抗。这次危机中，美苏双方虽然在核弹按钮旁仅仅徘徊了 13 天，但却使使人类空前地接近毁灭的边缘，世界处于千钧一发之际。最后以双方的妥协而告终，美国在经历了剑拔弩张的危机后，非常重视国际政治生活层面的危机研究。其中面对危机时政府的新闻发言人制度是其研究的一个重要方面，因为这一制度不仅可以发布信息、动员人民、获得国际上的行为认同，更能为危机找到一个更为理性和公开的信息交流途径，这些作用在此后的“9·11事件”中可见一斑。

　　2001 年 9 月 11 日，恐怖主义分子用飞机炸毁了美国的世贸中心和五角大楼。举国悲痛，更有一股负面情绪暗流涌动，“这个国家能否如其平时所宣称的保证自己公民最基本的安全？”美国政府通过新闻发言人制度，用极快的时间，通过媒体进行了强有力地反应--召开政府新闻发布会与政治总动员。

　　当时布什总统正在小学参加活动，晚上他在白宫的总统办公室向全国发表演说承诺将对恐怖份子进行强烈反击，强调全国必须团结起来并且协助受难者的家属。9 月 14日，布什站在世界贸易中心的废墟瓦砾堆上，与纽约市长鲁迪·朱利安尼和消防队员们、警察、以及自愿救难者们相聚，用扩音器向在场的救灾人员和民众们发表演说。从而完成了全面的“化悲痛为力量与信心”的过程。

　　笔者关注了美国近25年来的重大行动，如1989年美国在巴拿马的“正式入侵行动”,1991 年海湾战争后再北伊拉克的“提供慰问行动”,1992 年在索马里的“重建希望西东”,1994 年在海地的“支持民主行动”,以及近几年的阿富汗战争、伊拉克战争，插手利比亚、阿富汗、埃及、乌克兰的行动中，美国为自己设置的形象都是正面的，将自己化为正义、民主的使者，“解救”全世界处于集权统治下的民众，他们新闻发言制度十分善于将反面文章正面做。

　　正如学者达雅？屠苏（Daya Kishan Thussu）评论美国政府如何将自己的军事、外交政策改头换面后推销给国际受众时指出：“世界对美国军事干预的看法在极大程度上受到了美国式意象的左右”.14纵观美国的新闻发言人制度，他们拥有一整套严密而系统的规则与方法论，具体表现为，美国拥有固定的新闻发布机构，设有专职的新闻发言人，形成完善而多样化的新闻发布流程与发布形式。

　　美国的政府高级官员和他们的新闻秘书都是新闻供应者，利用新闻传媒促进其政治利益。他们的新闻发言人制度是政治传播的一种日常规范的传播形式，而且已经相当完善。

　　美国的新闻发布厅与交流办公室设在作为美国最高行政机关所在地的白宫。政府的新闻发言人是专职岗位，且具有较强的专业性，他们中大部分人都是记者出身，具有高度的新闻敏感度和多年的从业经验，具备“反侦查”能力、快速的行动能力以及极为丰富的媒体操作经验。美国新闻发言人不仅仅是发言人，他们更是国家重大决策中的一员，是总统的“近臣”,是国家机构中的“重臣”.