教育经济学论文：强化政府在我国学前教育服务中责任的对策

摘 要
　　
　　当前我国学前教育服务存在着政府职责定位不清晰、各级政府与政府各部门间权责划分不合理、教育资源配置不均衡、安全教育督导制度不完善等问题，已明显阻碍了我国学前教育服务的发展。随着我国全面深化改革，特别是财税体制和教育体制改革的深入推进，当前我国学前教育管理体制面临着空前巨大的挑战，改革势在必行。为促进教育公平、保障教育质量，政府应肩负起主导责任，在改革的大有所为的机遇期，担当好学前教育服务中的主导者、供给者、管理者、保障者和监督者，以提供公益性、普惠性的学前教育服务为目标，保证每一个适龄儿童都学有所教，享受机会公平、过程公平和结果公平的学前教育。

　　本文首先介绍了在当前发展学前教育服务的政府责任研究背景和现实意义。接着对我国学前教育的历史发展进行梳理，阐述了改革开放以来我国教育中的立法工作的进展和学前教育发展现状，主要包括办学规模、财政资金主要投入情况以及公办园与民办园发展情况等等。虽然学前教育发展水平不断提高，但还有许多不适应新体制的矛盾，这对我国政府发挥领导者的作用提出新的挑战。然后，在明确我国政府在发展学前教育中承担的责任后，重点分析了政府在当下干预学前教育市场的缺位、弱位和越位等主要问题。一是目前我国财政经费投入总量依然偏低，全国大部分省份和直辖市处于较低水平。

　　二是学前教育教育资源分配有差异。主要表现在城乡间教育资源分配不均、公办园民办园对的教育资源分配不均等方面。三是学前教育法律法规不健全，首先表现在对学前教育的立法重视程度不够。其次表现在学前教育立法没有统一的专门的规定。四是政府在学前教育监管中有缺位、弱位等问题。

　　本文采用比较分析方法介绍西方发达国家政府在学前教育管理和发展的做法，通过比较分析，提炼出可供我国借鉴的经验或启示，并提出强化政府责任的几方面对策建议。

　　建立“保基本、广覆盖”的幼儿教育体制。厘清政府和市场、政府和政府之间的关系，明确学前教育发展价值取向和发展目标。建立以政府、家庭和社会共同参与的财政投入结构和模式。完善教育成本分担机制，丰富多样化的投入形式，推进教育券补助机制，结合现金和实物补贴和政府规制等形成多种形式的幼儿入学补助政策。加强中央及省级政府对学前教育的统筹管理工作，逐步建立县级政府统筹学前教育的财政保障体制。加快《学前教育法》的立法进程，确立法律地位，为学前教育发展提供严格科学的保障体系。努力发挥政府的保障者、投入者和引导者的作用，逐步建立以公平为导向的、政府主导的、社会和公众共同参与的学前教育体系。

　　关键字：准公共服务 学前教育 财政投入 政府责任　　
 

1 引言

　　1.1 研究背景及意义

　　幼儿教育优劣关系着一国国民素质水平高低，正因为我国政府对学前教育发展尤为重视。从发展之时起，我国学前教育一直秉承让每一个适龄儿童都有接受教育的机会的理念，并取得很大成效。但是，随着我国改革的深入，社会经济、政治格局发生了翻天复的变化，城镇化的发展要求基础设施和社区服务不断调整。这种社会调整既为幼儿教育发展提供了有利的条件和新的机遇，也提出了许多新的挑战。此外，国际范围内的幼儿早期发展研究也表明，学前儿童的保育教育问题越来越受到人们重视。因此，面向儿童及其家庭的早期教育服务也成为我国目前改革和发展的重点，给政府提出了大力发展学前教育，协同家庭和社会共同参与，依法建立严格科学有效的学前教育服务管理和运行机制的要求。

　　目前，我国的义务教育免费的普及率已非常广泛，基本处于完善阶段。学前教育作为一项民生工程，作为基础教育的一个重要的部分，其发展却相对滞后，普惠性、公益性不强。虽然现有的法律法规对各级政府的责任做了基本规定，但是学前教育监管中隐藏的漏洞、学前教育财政资金的投入不充足、学前教育资源分配不均等问题都严重阻碍了我国学前教育的发展。这使得我国学前教育服务在量上缺少供给、质上缺少保障，特别是高水准、高质量的普惠性教育资源日渐稀少，学前教育供需矛盾日益凸显，基于此背景，对我国学前教育服务中的政府责任进行深入的研究十分必要。

　　此外，学前教育作为人类的启蒙教育，是一个人终身教育的初始阶段。完善和提高我国公共产品服务供应的机制和水平，丰富政府责任理论的内容，探讨学前教育服务中的政府责任，对于理顺政府和市场在学前教育中的关系，推动学前教育改革和发展，加快政府公共服务职能转变等都有重要的理论意义和积极的现实意义。

　　1.2 国内外研究综述

　　1.2.1 国外研究动态

　　近年来，美英等国政府对学前教育事业发展的关注，主要来自于对学前教育两种功能的认识：一是学前教育通过确保儿童早期发展和为儿童入学做好准备，有利于提高后续学校教育的效益；二是托幼机构所提供的托幼服务对于扩大和鼓励就业、减少失业和贫困人口具有一定作用。大量研究亦表明：早期教育对于社会和教育的健康发展具有重要作用。托幼机构为儿童和家庭所提供的托管照料服务不仅具有鼓励和扩大就业的功能，而且高质量的早期教育还能够促进幼儿认知和社会性发展，为儿童的学习和今后的就业奠定良好基础。另外，处境不利家庭在儿童早期教育上的努力可以打破贫穷在代际间的循环，对早期教育的投入也将获得节约社会资金的回报。相较于研究政府在学前教育中的主要职责，西方发达国家比较侧重于对学前教育重要性的研究，现针对学前教育的财政投资和政策的国外研究整理如下。

　　第一，幼儿教育财政投入的研究。20 世纪末，国际组织组织调查全世界将近 20 个国家和地区的幼儿教育发展情况，特别强调涵盖了幼儿教育财政政策的调查和统计。2003 年，在联合国教科文组织举办的发展中国家部长会议上，各个国家分别提交了本国幼儿教育的文献和材料。如此便得到 21 世纪以来，全世界范围内的发展中国家的幼儿教育发展和财政投资情况，也为正处于发展中的其他国家提供了分析和评估本国幼儿教育发展水平的参考依据。

　　第二，幼儿教育市场供需的研究。Blau 对美国幼儿教育市场供需进行了系统的统计分析。他指出制约美国幼儿教育发展的重要因素是：市场是无效的。他具体阐述美国幼儿教育市场缺乏规范性和系统性，政府财政政策不到位，处于乏力疲软状态。幼儿教育市场的供给质量总体水平低下，且一直处于下滑趋势，而与公立学校相比，非公办和非正规的幼儿教育机构质量甚至更低。相反，高质幼儿教育价格昂贵，很多幼儿家庭却无力负担高额费用。这也表明幼儿教育的私人提供者以盈利为目标相互竞争，相互孤立。显然教育市场失灵，扭曲政府建设普惠性幼儿教育的价值目标。John H.Y. Edwards 对美国地区的幼儿教育研究也集中在市场供需问题上。他选取美国 90 个区作为样本，调查并分析整理幼儿教育供给质量和数量，发现幼儿教育价格对美国幼儿教育供给量呈负相关关系：价格上涨，幼儿教育供给的数量下降。他还发现，在美国南方黑人聚集区和人口数量大的落后州区，教育需求更大，幼儿教育供给短缺，由此形成巨大供给空白。

　　第三，幼儿教育财政投资项目研究。国外有关幼儿教育财政投资项目研究文献相对较多，且研究颇为深入。通过分析研究，不仅可以帮助了解有关国家的幼儿教育政策，而且还可以详细分析各项目制定的背景、实施过程和取得效果等。为促进学前教育发展，美国奥巴马政府制定了《2009 美国复苏与再投资法案》和《改革蓝图》。为缓解 2008经济危机，刺激经济复苏，美国联邦政府制定《2009 美国复苏与再投资法案》，它主要目的是通过联邦政府增加财政投资，扩大教育消费，鼓励就业来促使经济尽快走出萧条。这项法案中，美国政府拟投入 7800 亿美元，用于社会福利，计划投资于教育和住房、卫生保健等方面。此项法案规定，投入资金为一次性的投资，分次拨款，投资周期短，其中最重要的投资原则是保留和创造新的就业机会。此外，还规定资金用途是基础教育改革和建设，以期提高中小学学生学业标准和成就，帮助贫困背景家庭的学生缩小与优质教学资源教育结果的差距，从而提升所有学生的学业成绩。为了让每一个适龄的儿童都能接受优质高效的学前教育，提高基础教育的质量，几届联邦政府一直致力于不断调整和改进学前教育公平政策，制定核心基础教育标准，发展早期教育学、实行学前教育的问责制，通过创新途径优化教师队伍。此外，针对幼儿教育，美国政府制定 0-5 岁教育计划。这是一项全国性计划，旨在为 0-5 岁儿童提供全方位的资助和保障。该计划经克林顿政府、小布什政府以及奥巴马政府的努力，得到不断扩充和发展。为兑现承诺，联邦政府每年约支出的 195 亿美元学前教育，努力扩大学校的规模，增加在校生学生数量，全面提升教育品质。同时，扩大对处于不利情形的家庭的学龄前儿童资助。设立幼儿教育挑战经费，为怀孕妇女和贫困儿童提供高品质的学前教育服务；实施税收优惠政策，刺激建设资金投入和幼托机构的发展；强化联邦政府在发展学前教育的领导和统筹职责，促进联邦和各州政府之间、私立和公立部门之间有效的沟通和合作，加快学前教育发展。

　　第四，对财政资金补充形式-幼儿券的研究。幼儿教育券的实践是幼儿教育财政运行机制探索的新课题。幼儿教育券是教育需求方-幼儿家长、教育供给方-幼儿教育市场之间相互选择的一种形式。Anne West 对英国幼儿教育券政策运行情况进行了调查研究，她认为英国幼儿教育券决策完全失败，不仅没有促进教育公平，还加剧了不公平竞争。而James G. Dwyer 则持相反的观点，无论从幼儿权利、种族来看，还是从教育公平的方面看，幼儿教育券政策都是存在可行性的。

　　概括来说，国外针对学前教育政府责任专门的研究性文献比较少，主要以资料形式出现较多，没有整体性的一国学前教育政策的分析和研究，有的只是项目和个案的研究。

　　1.2.2 国内研究动态

　　我国学者基本把学前教育性质定位在三个方面：第一，学前教育是基础教育的一部分，是基础教育中的基础，对人的身心发展有积极和深远的影响。“百年教育，始于幼学”.幼儿时期是人类认识社会、学习新知识、新事物最迅速一个时期。良好的学前教育可以使幼儿养成良好的行为习惯、正确的情感态度和正常的思维能力，还可以提高儿童智力和素质，为中小学教育打下牢固的基础，促使整个国民素质的提高。第二，从对社会的影响看，学前教育是社会福利性事业和社会公益事业。学前教育是一种资本投资，优质的教育不仅可以让幼儿本身受益，其家庭和整个社会在未来也可获得社会受益和资金回报。第三，在公共财政的理论框架内，学前教育服务属于一种公共产品。它本身性质决定不能完全交由市场提供，为弥补教育市场失灵，政府有必要对其进行干预。通过翻看相关资料文献，主要问题大致如下几个方面。

　　第一，关于学前教育的政府财政责任研究。柏檀（2013）认为从中央到地方各级政府对学前教育都有财政保障责任，但是我国政府学前教育财政责任履行不足，而其原因主要是地方政府的事权与财权不匹配。相关文件规定学前教育的支出责任以地方政府为主，中央政府适当辅助。而在实际操作中，地方政府却把责任下放，使县乡基层政府成为管理主体。但是个别县乡级政府由于种种原因财力却不足，无法提供足够的教育资源，导致学前教育服务供给短缺，发展滞后。为此，他建议当前学前教育管理主体重心应适当上移，做到省级统筹，保证各地区发展均衡。

　　赵海利（2013）特别强调从公平效率角度考虑，政府应该承担学前教育的投入责任，市场可以以盈利为目的，但政府不能不考虑社会福利性。不让任何一个孩子落下，帮助弱者，确保公平，矫正过大的收入差距是公共财政下政府的重要职责。而目前我国学前教育服务提供地区差异性明显：城镇教育教学质量优于农村地区，发达地区教育教学质量优于欠发达地区。她认为政府应该有所作为，进一步明晰各级政府学前教育的投入责任，实现政府职能向公平为目标的转化；为了与私立幼儿园区别开来，公立幼儿园应定位于面向大众普惠性学前教育发展；通过政府管制，规范市场秩序，为学前教育发展提供良好的竞争环境。

　　刘焱（2009）认为如果政府将责任完全推给社会，退出对学前教育的管理，卸下自己对学前教育投入的财政“包袱”,会影响学前教育发展质量和发展水平。要想解决这一问题，就要求政府在学前教育社会化的进程中，与社会力量一起发力。政府尤其应做好组织管理、市场监督等工作，以弥补教育市场失灵。

　　第二，关于我国学前教育财政投入情况的研究。王化敏等（2007）对我国 2000 年前后的幼儿教育经费支出情况进行了详细、科学的分析。他们认为：虽然我国学前教育经费绝对数在逐年上涨，但由于投入经费的基数较小，所以，总体来看，幼儿教育经费投入额仍然不高，预算内学前教育阶段经费支出远远低于其他阶段教育的水平。如此小数额的经费难以给学前教育发展提供较大动力，其发展势必受到限制。为改善这种状况，他们建议加大财政资金投入量，设立幼儿教育专项经费，特别要为欠发达地区的教育事业提供资金支持，促进区域间学前教育发展的均等化。

　　在对财政投入不足，地区之间投入差距大这一问题的研究中：罗仁福（2009）指出经济落后、政府财力薄弱的中西部农村，不少乡镇、甚至一个县内所有乡镇连一所公办幼儿园也没有。①李晓旭（2010）则选取北京、广东等农民工集中的地区进行调查，研究发现：在被调查区域内的县区政府根本没有提供学前教育服务，当地幼儿机构全部由民办幼儿机构组成，且学前教育供给严重短缺，教育资源紧张。

　　第三，关于我国学前教育成本分担及经费来源渠道的研究。田志磊、张雪（2011）指出我国学前教育经费来自于政府、家庭和社会力量等多个主体，且改革开放前后的投入主体不同，现在主要以家庭投入为主。他们还发现不同类型学前教育机构经费来源不同：教育部举办的学前教育机构一直由政府负担，事业单位部门举办的学前教育机构主要由家庭负担，其他集体举办的学前教育机构主要由家庭负担。另外，财政性学前教育经费主要由区、县及街道负担，并由其直接拨付给学前教育机构。②
　　
　　第四，关于我国学前教育政策法规的研究。曾国（2007）指出我国现行法律法规已不能适应新形势下教育发展的多样性、复杂性需求。当下我国义务教育法律体系基本完善，但同样属于基础教育的学前教育立法改革相对滞后，没有全国性的专门性法律加以规范和保障。所以，他指出当前最为紧迫的任务是，进一步加快《学前教育法》制定进程，为学前教育服务的发展保驾护航。

　　第五，我国现行有关学前教育的政策文件。在众多政策文件中，影响力最大的是《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（简称《意见》）和《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020 年）》（简称《纲要》）。2010 年颁布的《纲要》中指出，“百年大计，教育为本”.针对学前教育，规定“到 2020 年，普及学前一年教育，基本普及学前两年教育，有条件的地区普及学前三年教育”的目标。文件还提到政策要向农村欠发达地区倾斜，将学前教育发展融入到社会主义新农村和新型城镇化的规划建设当中，努力打造社会各界共同参与的办园体制。作为《纲要》的补充，同年又出台《意见》。《意见》再次强调发展学前教育的重要性，政府应多给予关注。创新办园形式，不断扩大教育资源，为全社会提供保基本、广覆盖的学前教育公共服务。加强幼师队伍建设，引进专业人才，多种途径优化幼儿教师队伍。丰富学前教育投入的形式，并将学前教育经费纳入财政预算。依法保教、育教，加强安全监管，促进幼儿身心健康发展。另外，先后出台的《幼儿园工作规程》、《中小学幼儿园安全管理办法》和教育部发布的《3-6 岁儿童学习与发展指南》等文件条例，都对学前教育指明了发展方向，确定了发展目标，对幼儿机构的建设提出了要求。

　　1.3 研究内容、方法

　　1.3.1 研究内容

　　第一部分是引言，主要介绍了对我国学前教育服务的政府责任研究的选题背景和现实意义，国内外学前教育服务研究的文献综述。

　　第二部分分为三个版块论述。第一个板块阐述了学前教育服务属性以及政府在学前教育服务职责；第二个版块大致梳理我国学前教育发展的历程和现状；第三个板块分析当前我国学前教育发展中政府责任方面存在的问题。

　　第三部分西方发达国家学前教育管理的启示，从学前教育的属性定位、财政投入模式和立法保障三个板块去论述。

　　第四部分强化政府在学前教育服务中责任，针对第四部分的分析，提出四个大方面的建议。

　　1.3.2 研究方法

　　1.文献研究法通过对国内外学前教育的发展历史及政府职能政策的材料进行收集整理，总结归纳出学前教育服务发展中突出问题和政府发展和管理学前教育的责任。

　　2.比较分析方法在介绍西方发达国家政府在学前教育管理和发展的做法，通过比较分析，提炼出可供我国借鉴的经验或启示。

　　1.4 创新点和不足

　　本文研究方法上采用跨国比较研究方法，采用规范和实证研究相结合的方法，对国外学前教育服务供给模式进行比较。在研究内容上，对学前教育属性进行归类定位，区别于义务教育，提出明确其独立地位。然而本文也存在不足，即采用的数据时效性稍差。
······

4 强化政府在我国学前教育服务中责任的对策

　　4.1 构建我国学前教育服务体系的总体设想

　　4.1.1 加速构建“保基本、广覆盖”的学前儿童教育体制

　　通过第三部分的评析可以看到：在美国及西欧一些国家，强调学前教育的公平性和福利性，注重建立以公平为主导的学前儿童教育服务体系，这既是对人权的尊重，又是实现人人公平的要求。同样的，在我国这样一个社会主义国家更应当注重教育公平，努力发挥政府的保障者、投入者和引导者作用。本文建议加速构建“保基本、广覆盖”的学前儿童教育体制。合理界定政府发展学前教育的责任，逐步建立以公平为导向，政府主导的、社会和公众共同参与的学前教育体系。明确各级地方政府的责任，建立财权和事权相匹配的学前教育管理和筹资体制。建立以政府、市场和社会多重投入模式的财政投入结构和政策。完善学前教育政策体系，加快《学前教育法》的制定，通过顶层制度设计，理顺政府和市场的责任，把学前教育发展纳入法治轨道，依法保障学前教育的发展。

　　4.1.2 理清政府和市场的关系，明确幼儿教育体制改革目标

　　早在上世纪，国家教育部就提出要积极推进学前教育办园体制的改革，厘清各级政府的责任，努力探索适合我国国情的需要的幼儿教育办园模式和管理体制。随着我国社会发展，我国幼儿教育要求面向全体民众，面向社会，成为大众化的教育。实现这一目标就必须要摆脱“少数化、单位化”的困境，不能只让少部分的群体享受教育，而应把它当作社会性的公共事业。因此，政府作为管理者、保障者，应该把幼儿教育体制改革放到重要位置，重新审视幼儿教育社会化的发展目标和价值取向，确保教育的福利性和社会性。具体而言，就是转变幼儿教育部门化、单位化为大众化，面向全社会构建学前教育体系，政府、市场共同参与建设，使每一个适龄儿童都能享受教育公平的雨露阳光。

　　4.1.3 加强中央及省级政府对学前教育的统筹管理工作

　　根据当前学前教育的发展现状，在今后的改革和发展中，我国政府尤其应该注重城乡一体化发展导向，顾全大局，努力均衡城乡教育资源，确定重点领域和发展中的薄弱环节，做到有的放矢。加强中央政府的统筹管理就要求，中央政府设立的财政性经费流动趋向应呈发散状，即中央可以向省拨款，也可以跳过省一级向乡镇直接拨款，保证财政资金利用的及时性。此外，中央政府还可以建立学前教育专项转移支付制度，一方面倾向于对困难和落后地区的财政扶持，以缩小全国范围内的教育资源分配的差距；另一方面发挥自身示范作用，引导各地方政府主动实践，创新发展措施。省级政府同样可以有所作为，效仿中央设置专项学前教育经费，作为中央拨款的补充资金，并设置地方性的小范围内的学前教育专项转移支付制度，由上一级政府向下一级政府划拨分配。通过省级统筹，财政资金层层转移，均衡各市县乡的学前教育发展。有条件的省市，可以借鉴美国的“开端计划”,注重幼儿接受教育机会公平，不让任何一个儿童落下，真正实现全民教育。

　　4.1.4 逐步建立县级政府统筹学前教育的财政保障体制

　　目前，我国农村幼儿教育与义务教育合并在一块，由县级政府负责管理，这虽然符合当前教育管理体制的要求，但有两者混合在一起，容易造成义务教育对学前教育的“挤出”,使幼儿教育遭受重创。但幼儿教育如果由乡级统筹，财政管理级别太低，大部分乡镇财政能力很弱，无异于基本放弃对幼儿教育投入。如果由县级政府负责财政统筹，较省级政府更易掌握本地区的教育发展情况和细节，也比乡级政府更具财政能力。所以，我国政府应该将学前教育从基础教育中分离出来，做到县级政府单独统筹学前教育财政资金，独立制定学前教育资金分配管理计划。结合本县的实际情况，综合衡量，重点关注贫困山区的幼儿教育经费投入，确保留守儿童、残疾儿童、福利院儿童都能入园。合并调整县乡的幼儿机构布局，充分利用新农村建设的契机，结合农村建设，合理处理农村义务教育和学前教育发展中的矛盾。鼓励和引导农村集体办园，给予其税收优惠和财政补贴，大力发展民办幼儿园建设，建立学前教育质量评估体系，加强对财政资金的使用情况监督和管理，确保财政资金利用率。

　　4.2 强化政府财政保障，完善财政投入机制

　　根据第二部分的分析，我国幼儿教育服务体系投入水平普遍偏低且各地区省份的国家财政性经费差距较大，区域间财政投入不均衡现象凸出。因此，要保持幼儿教育事业持续、稳定的发展，就必须进行改革。综合我国当前的发展状况和国际上学前教育改革与发展经验，现提出如下教育投入机制改革和完善意见。

　　4.2.1 完善学前教育成本分担机制

　　为克服弱化教育资源供需矛盾，弥补教育资源供给短缺，满足教育均等化和复杂化的需求，要求我国必须改革现有的学前教育模式和格局，建立政府、家庭和社会力量共同出资的成本分担机制。首先，引导和鼓励事业单位、社会团体和农村集体组织等社会力量参与投资办园，给予适当的金融财税优惠和补贴政策，挖掘社会建园的潜力，为幼儿教育建设和发展注入更多的市场活力，提供更多的物质资本、技术资本，增加幼儿教育的供给，建立社会大众化、普惠性的幼儿教育体系。其次，在确定经费成本分担体制后，政府作为主导者，应加大财政投入力度，建立公平合理的财政支出模式。在保证学前教育福利性质的不变的前提下，应将更多地将教育资金向农村艰苦条件的地区倾斜，扶持弱势群体、残疾家庭，坚持低水平、保公平和福利性相结合的幼儿教育发展方针，让财政教育经费惠及更多适龄幼儿，减轻家庭成本负担。最后，设立学前教育经费项目，使其在政府财政预决算表格中单独列支，与基础教育经费区分开来，并提高财政经费拨款额。在各级政府投入方面，借鉴美国政府以法规形式规定联邦政府和地方政府财政经费比例的做法，我国也可根据实际情况测算制定中央及各级财政对学前教育经费的投入比例，并以法规形式固定下来。在公办园和民办园财政支持方面，测算学前教育办园成本中政府财政的负担比例，建立幼儿人均公用经费拨付制度，完善学前教育财政支持体系。

　　4.2.2 促进政府财政投入的多样化

　　为实现教育资源的均衡，政府有必要在财政投入上依法为所有幼儿园提供一个公平、良好、有序的竞争环境，以此促进公办园和民办园的改革和良好发展。财政对学前教育的投入，可以分两个方面来看，一个是对教育需求方的扶持，另一个是对教育供给方的扶持。

　　4.2.2.1 对需求方的财政扶持

　　实行现金、实物补贴和政府规制等形成多种形式的幼儿入学补助政策。第一，现金形式即政府通过其职能部门以现金形式支付幼儿生活和学习费用。无论幼儿养育补贴还是入学教育补贴，现金支付是使用最广泛的一种形式。现金支付给予受资助消费者以自主权，受资助者有最大程度选择自由。节省大量的行政资源，操作简单易行，很少涉及处理和管理成本，因而这是降低儿童家庭贫困程度的最有效的方法。但由于现金支付存在弊端，一些国家应用实物形式给予扶持，即政府直接给幼儿提供保教活动场所和服务，提供所需物品，满足幼儿的各种具体需求。

　　第二，代币券形式。代币券即政府给幼儿发放一定面值的定向专用票据，幼儿及其家长将该票据换取价格相等的保教服务和物品，保教服务和物品的提供者再用收到的专用票据到政府当局换取面值相等的现金。所以教育券形式是一种等值的无偿使用某物和服务的凭证，是缓和政府投资的社会控制和消费者选择之间的矛盾的折中形式。它最主要优势是即可以实现政府的部分控制，又可以调动消费者个体的主观能动性，政府从经济上提供各项社会保障和服务，但把主动权、选择交给消费者一方，实现了非政府力量的社会选择和控制，在一定区域或范围内实现公办园和民办园公平竞争，提高学前教育服务发展。如此也可以避免类似平山县幼儿园由于公办园和民办园非法竞争，造成的儿童生命健康的悲剧的发生。由于目前我国已有局部地区使用幼儿教育券，大家褒贬不一，考虑到教育券的不利影响，由于政策失误造成有限经费的流失和滥用，滋生腐败，所以在使用和推广教育券制度的同时，应该配合以政府相关部门的内部监督和公众监督外部监督，共同创造一个良好的发展氛围。

　　第三，规制形式。即政府没有财政支出，但通过制定规章制度，促使儿童家庭和社会为儿童成长提供各种资源和服务的补助形式。政府对儿童的财政补助，不仅表现在直接提供经济援助，而且表现在政府利用自己领导地位和制定法规的权利，调动政府和非政府的力量，使更多的非财政收入进入学前教育和儿童发展领域。几乎每个国家都有规制形式，如规定孩子父母的工作单位支付部分学费。这是政府通过政策，规定由幼儿父母所在单位支付。这种形式的补助，赋予儿童免费或低于市场的价格享受某项教育服务的权利，并将这些措施的开支排除在财政和税收系统之外，大大拓宽了政府解决问题的途径，而且政府也没有背上财政包袱。在政府财政不足，幼儿教育需求数量巨大的地区，这无疑是一种务实的、潜力巨大的儿童补助形式。我国现有的规制形式的儿童补助，如城市正式工作的产妇一般有 3 个月假期，工资照发。当前我国需要继续开发这类儿童补助政策，将工作单位的范围扩大到各企业城镇职工，并使其得到贯彻实施。

　　第四，税式支出。税式支出的儿童补贴，主要包括税费返还和税费抵扣两种形式，其中税费返还形式是主要针对幼儿教育消费者的一种形式。税费返还有税前返还和税后返还两种情况，税前返还是指幼儿家长缴税前，先从幼儿家长的总收入中扣除相应部分，或让幼儿家长预存和预抵学费。税后返还是指先按照幼儿家长的收入水平和规定的税率计算幼儿家长应缴税费，再从税费中扣除幼儿学费部分，用于返还或抵扣幼儿学费。所以这种税式支出形式的财政补助政策被认为是既可以补助目标人群，又可以克服社会福利容易导致的工作惰性。这让幼儿家庭不仅得到不少补助数额，也避免了直接给予显性补助带来的福利污名。况且在 OECD 许多国家儿童补助都采用税收返还形式，有成功或者实践的例证。作为我国正在进行的税费改革，用税式补助促使幼儿家长、社会各单位团体与个人为幼儿教育出资是一种可行的政策建议。
　　
　　4.2.2.2 对供给方的财政扶持

　　进一步加大财政投入，建立公立民办协同发展的良好局面。首先，加大对公办园资金扶持力度。坚持普惠性和公平性的目标导向，政府应加快公立幼儿园发展速度，投入更多的财政资金，用于教育硬件设置配备、教育资源的引进和教育安全监管、教育质量的提升。近些年，政府财政投入集中向公办园倾斜，公众对公办园的信任度只增不减，未来我国幼儿教育的发展重点仍是实现全国范围内的普及。各地政府应把学前教育的发展作为教育改革和发展的突破口，在完善城镇幼儿教育体系的同时，扩大农村公立幼儿园的规模，给予农村幼儿教育更多的政策关注，使城乡学前教育资源均等化，教育机会公平化，使城乡幼儿毛入园率达到 100%,真正做到幼儿教育广覆盖的要求。、其次，提高对民办园的资金支持比例。跟公办园一样，民办园也承担着提供服务的职责，也要坚持快速稳步发展，也需要政府财政的大力支持。因此，政府可以将部分符合条件的民办园划入财政拨款的范围内。一则建立以奖代补的激励政策，对优先创新发展、教育质量较高的民办园加以奖励，调动其他私人幼儿园开拓创新的积极性，提高办学质量和效率，促使民办园形成良好的竞争局面。二则创新补助渠道和形式。引进市场竞争机制，对私人幼儿园或采取政府建立、市场经营的形式，或实行信贷、税收优惠政策，或发放定额补助等多种方式进行扶持。

　　4.3 加快《学前教育法》制定，加强学前教育法制化建设

　　目前我国学前教育发展出现资源分配不均、监管多处漏洞的问题，基本上都与政府没有立法保障直接相关，即没有从法律上严格规定、明确各级政府应该做什么、怎么做的问题。因此，我国应加快《学前教育法》制定，用法律解决发展过程中积累的矛盾，维护和保障学前教育的健康发展。

　　首先，将维护儿童最大利益作为学前教育立法的首要目标。明确学前教育的法律地位及法律主体的权利义务，调整好教育活动中法律关系是发展学前教育的前提。早上世纪80年代，联合国就提出“儿童的最大利益”这一名词。2004年，全国人大首次将尊重和保障人权正式写入了《宪法》。因此，未来我国中央和地方政府在制定学前教育时，必须将保障儿童最大利益作为立法的基本原则，保证每一个适龄儿童的受教育权。

　　其次，在法律中明确各级政府之间的职责。这里指的政府既包括中央政府又包括省级、市级、县乡级政府。中央与地方政府职责划分科学清晰与否，很大程度上决定了学前教育服务行政管理的科学性和有效性。中央政府应做到统筹管理，充分发挥其宏观调控职能，整合优化全国范围内的教育资源，完善学前教育服务体系；各级政府主动开拓创新积极探索思路，认真贯彻执行中央政策决议，切实履行发展职责。同时中央政府也可以利用政策导引，激发地方政府发展学前教育的动力。

　　最后，推进地方性学前教育法规的建设。学前教育地方性法规的出台，不只是让学前教育发展有法可依，而且还要关注学前教育执行情况，这关系到中央政策决议能否落实的问题，所以，地方性的学前教育立法任务更为艰巨。针对地方性的教育发展的薄弱环节，如监督松懈、调控乏力和执法不严等问题，在立法工作中要尤为重视，完善教育问责制，加大教育法规的执行透明度和力度。此外，政府还应加强法制宣传，让教育法律意识深入人心，让每一个公民都参与到学前教育发展中来，依法维护自己的受教育权利。

　　4.4 强化政府在学前教育服务中的监管作用

　　政府作为学前教育服务的保障者，理应做好学前教育的监督保障工作，不偏不倚，不缺位、不弱位、不越位，建立完善的监督机制，为学前教育市场提供一个更加公平、良好、有序的竞争环境。

　　4.4.1 县级以下政府设立专门学前教育管理机构

　　为了与县级统筹财政保障政策同步，更严格的落实学前教育经费的管理，提高经费的利用率，应在县级层面设置专门管理机构。该机构应科学规划、细化监管责任、制定统一的资金投入使用监管制度，协调好与其他行政部门的关系，协调好民办园和公办园的同步发展，协调好学前教育和义务教育同步发展，协调好学前教育和新农村建设同步发展。

　　4.4.2 加强政府部门对教育监管者的监督

　　根据公共选择理论中理性“经济人”假设，市场中的每个个体都会追求自身利益最大化。而政府和监管机构也是利益集团，同样属于市场经济中的一员，同样会维护自身的利益。所以，政府在制定政策决议的同时，必须安排监督机构去监管执行过程，督促市场各方按照规则运转。一旦政府不能对监管机构进行控制和约束，那么市场容易出现混乱，运行瘫痪。监督的主体应多元化，具体来说包括政府监督、大众监督、社会舆论监督、法律监督、审计监督等。监督形式应多样化，如媒体、报刊、电话、互联网等。

　　4.4.3 强化幼儿人身安全监管

　　幼儿人身安全关系着幼儿的健康成长，关系着每个家庭的幸福指数。在发展学前教育公共服务，加大对幼儿教育的监督和管理力度，构建严格、系统性的监管机制的过程中，应该将保证幼儿人身安全作为首要任务。幼儿在学校的人身安全包括幼儿饮食用水安全、学校基础设施安全、校车安全等等方面。区县级政府和教育主管部门应强化幼儿园设施安全建设，严格把控校舍建筑建造和购买服务的质量，取缔建设不达标、质量不合格的幼儿机构。各个幼儿机构应切实保证幼儿生活用品和食品卫生安全，形成学校内部监督、大众监督和媒体监督的多样性监督机制。园领导和幼儿教师实行严格的轮岗值，做好学校保卫工作，及时消除安全隐患。幼儿教育机构在做好本身安全工作的同时，可以联合食品质检部门、卫生部门和公安系统共同治理，消除安全隐患，为儿童提供一个良好的学习和生活环境。