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公共管理论文:公共管理视域下食品安全监管分析

来源:985论文网 添加时间:2020-07-20 11:25
公共管理视域下食品安全监管分析
 
绪 论
Introduction
 
正如古人所言“民以食为天”发展的基本生理和物质条件之一,显示了它在直接推动人类经济社会的发展过程中的重要作用。如今,食品工业已成为许多发达国家许多地区和行业的重要支柱产业。在目前的我国,食品工业已经发展成为各个工业技术类别发展中的重要支柱产业之一。根据食品工业相关的数据,2013年食品工业的总产值已经超过10万亿元。然而,随着当代中国的社会主义现代化和市场经济的进一步发展,苏丹红、瘦肉精、问题有毒牛奶、地沟油、注胶小龙虾、
转基因植物油、三聚氰胺、非法加工灌装进口有毒奶粉等食品安全事件近年来频频在我国发生,导致了人们的生产。而食品安全的问题逐渐发展成为了人们密切关注的问题和焦点。目前,我国生产食品安全的现状大致情况可分为以下几个主要方面:一个原因就是常见的食源传染性疾病和人群感染等生物毒性环境污染事件的发生率都比较高。其次,食品质量不合格。三是部分食品和保健品虚假的广告直接误导了消费者。四,环境污染因素造成的危害性食品安全的问题经常在其中发生。五是食品企业的道德水平出现滑坡。部分食品的生产经营者不注重讲诚信和道德,没有遵守法律和纪律,只求盈利。六十二是食品监管部门的人员配备不齐,检测工作经费有限,直接导致监管部门执法不力,执法不力。当然,社会的历史和发展的规律也决定了当前的食品安全现代化问题的存在客观意义和必要性。在发达国家的整个农业发展现代化过程中,发达国家的农业现代化的进程中也都出现了类似的质量和食品安全现代化问题。因此,在进一步转变现代化经济和社会发展的方式、调整食品产业结构的现代化过程中,客观上我们需要考虑是否存在一些直接影响食品安全的问题。然而,食品安全的关系涉及到每个人的健康,影响也涉及到每个人的身体和大脑。食品安全,特别是重要的食品质量,关系涉及到了人们的健康。如何有效地监管各级政府部门的质量和食品安全,将进一步成为各级政府优化食品安全政府职能的重要问题。长期以来,我国的食品安全一直受到细分领域的监管,监管部门众多,权力结构相互重叠。2013年3月,十二届全国人大五次会议公布了国务院食品监管机构的改革和国务院职能的转变实施方案,整合各省级食品监管部门的职能,成立专门的省级食品监管部门和机构——国家食品药品监督管理局。在此之前,大多数学者对食品安全监管的研究集中在细分监管体系下各个领域的监管方法上,而对建立专门监管部门后如何从各个方面加强有效监管的研究相对较少,研究结果甚至更少。
食品安全重大事件的不断加剧爆发以及由此事件引发的一系列社会重大问题,引起了社会理论界的广泛关注。我国社会各界普遍希望通过深入探讨我国食品安全政策和监管的问题,为各级人民政府和决策部门做好食品安全政策和监管工作提供一个科学合理的政策理论依据。本文主要试图通过理论结合目前中国的食品安全政策和监管的模式,横向和纵向的比较综合分析中国不同时期的发达国家食品安全政策监管的模式,找出目前食品安全政策和监管的理论发展规律和实践中存在的一些突出问题。本文有望在一些食品安全理论的研究基础上对于我国新时期食品安全的监管体制改革进行有益的深入探讨,从而可以补充目前的食品安全政策和监管的相关理论和实践研究,特别是食品安全监管和体制改革后的食品安全理论和实践研究。目前食品安全已被发达国家列为有史以来危害国家和人类安全的七大危险影响因素之一。因此,保障人类的食品安全,维护事关人类健康和其生命安全的问题成为了世界上各领域范围内人们普遍关注的问题和焦点。对于仍然正处于新时期社会经济转型期、世界上死亡人口最多的整个中国来说,食品安全已经逐渐成为了关系我国人民健康安全的关键问题之一,影响了食品生产者的安全和利益,制约了对食品的出口,甚至直接影响了经济社会稳定。.因此,政府部门需要深入探讨分析地方政府在加强食品安全监管的现状和工作中存在的一些突出问题,对于政府可控因素的分析和提出更科学合理的政府可控对策和建议,具有重要的现实性和指导意义。以政策措施促进经济社会稳定,经济可持续发展和促进人民全面自由创业发展。 
 
一、公共管理视域下南京食品安全现状
(一)现有的食品安全监管模式
目前,全市对食品安全的监管仍然基本采取了分段负责的管理模式:农业部南京市食卫生局办公室负责对全市的食品安全工作综合的协调,全市的食品安全工作相关信息的发布,全市对食品安全的监督检查等各项工作。重大的食品安全生产事故,以及对食品及其相关领域的农产品安全问题和风险的监测、评估和风险预警;南京市农林局办公室负责组织和实施全市对农产品安全和质量的监督检查工作,组织协调对种子、农药、兽药等农业生产投入品的质量监督检测、鉴定和食品安全执法监督检查管理;农业部南京食品药品监督管理局办公室负责餐饮业、食堂等的餐饮服务领域食品安全的监管。市政府南京商务局办公室负责对全市定点屠宰牲畜的食品安全监管工作。南京工商局办公室负责生产和流通领域的餐饮服务食品安全的监管工作。农业部南京质监局办公室负责对生产和流通领域的餐饮服务食品安全的监管工作。2005年,南京市商务局成立了食品安全监督管理委员会,由南京市卫生、农林、质监、工商、食品药品监管等25个主管部门共同组成,基本职责范围覆盖了与南京市食品安全监管工作有关的各个部门。食品安全委员会由市政府主要负责人牵头,负责,组织,协调全市食品安全监督管理工作。
 
(二)食品安全监管法律依据
食品安全监管的法律法规主要内容包括国家法律,行政法规,部门规章和各级地方人民政府有关部门发布的食品安全规范性政策文件等。第十条国务院有关部门公布的食品安全行政法规主要包括:《国务院关于加强食品等安全监督管理的特别规定》、《认证认可条例》、《进出口商品检验法实施条例))、《饲料和饲料添加剂管理条例》、《工业产品生产许可证管理条例》、《生猪屠宰管理条例》。饲料及其饲料的添加剂、工业产品的生产经营许可证监督管理的规定及对生猪和饲料屠宰监督管理的规定。食品安全部门规章主要包括的是《食品生产企业质量安全监督管理实施细则(试行)》、《流通领域食品安全管理办法》、《无公害农产品管理办法》、《食品添加剂卫生管理办法》、《食品标签标注规定》、《转基因食品卫生管理办法》等。
(三)食品安全监管取得的成效
食品监管是一项系统且周密的工程,近年来,南京在食品安全监管方面做了大量工作:
(1)进一步加强了组织管理能力建设。在江苏省南京市市工商行政管理局的支持和领导下,与南京市一级食品卫生局,质监局等市一级相关主管职能部门的合作,成立了南京市食品流通市场监督管理办公室,实现了信息的共享,资源整合与合作。开展食品流通监管,促进南京食品安全监管效率的提高,为更好地实施食品安全监管提供有力支撑。常熟市人民政府建立全国人民代表大会负责制,加强食品监管责任制。
(2)实行"快检+法检+经检"联合监管模式。食品质量的检验主要包括法律的抽样检验和快速的抽样检验两种主要的方法。前者虽然是一种低成本的法律抽样检验的方法,但是效率低,成本高。后者主要是快速和低成本的,但它只是一种初步的筛选方法,而不是一种合法的检查方法。张家港市为了有机紧密结合,相辅相成,创造性地大胆探索和创新提出了"快检+法检+经检"三大食品检验机构联动检查工作的新管理模式,为推动张家港市推进食品安全的检督监管检查工作开展注入了新的食品市场发展活力,形成了以快速检验为重点的监管体系。手段,以法律检测为基础,由执法保障,从"被动,事后补偿","主动,主动,预防"的角度实现了食品安全监管的方向。
(3)开展食品安全管理专项行动。
进一步组织开展全市食品安全生产监督检查管理专项综合整治重点行动。
自2014年以来,南京以增强和提高人民群众食品安全意识为主要的内容,开展了"天安行动",涵盖了从农田到餐桌的整个安全食品产业链,涉及我国食品安全的种植、养殖、生产加工和进入食品市场六大关键环节。包括食品流通,餐饮服务,生猪屠宰及其他食品进出口,重点检查特别是猪肉及食用油,生猪及其他猪肉制品,农药以及兽药的残留等十大关键环节。大品种,通过全面深入的对食品安全和隐患的排查,受到了严重的重视。南京严厉打击了安全食品的生产以及经营服务领域的各类食品安全违法行为,取得了较为明显的进展和成效(具体情况见统计表1)。
表1  2015年南京食品安全监管成效
监管内容 出动执法人员 检查单位 立案 销毁不合格产品 抽检食品 抽检合格率
数量 12.7万人次 15.6万户次 1448起 5600公斤 4.15万批次 96%
(4)推进食品流通信息追溯体系建设。
南京工商行政管理局开发的食品流通信息追溯系统已满足建立食品销售企业信息形式长期备案制度的要求。食品经营者相关数据录入数据库后,将通过条件过滤自动录入工商监管模块。工商部门可通过登录监控模块实现系统内食品的实时追溯。食品追溯体系的升级,从根本上提高了工商部门的监管效率,真正实现了对食品流通全过程的监控。当消费者需要及时的跟踪检查到有质量问题的食品时,可以通过跟踪系统自动查询快速的锁定目标,跟踪并节省了人力物力。同时彻底改变了传统跟踪到有问题的食品时一般只能对消费者进行检查到无质量项目的食品普查的落后管理方式,提高了对管理相关部门的工作进行监督和应急的能力。2011年,"智慧农业,常熟基地项目"在江苏南京正式启动。常熟市是全国首批农产品溯源管理体系的建设和试点的城市之一,拥有大型畜禽屠宰生产企业170余家,大型农产品批发市场100余家,标准化蔬菜3000余种。在市场上,超过1400家大中型连锁超市和4400多家集团消费单位开展了试点项目,覆盖了超过15万个商业家庭,惠及4000多万人。在流通许可食品生产和流通经营许可证领域实施四项新的管理制度。进一步掌握和贯彻规范食品流通企业的许可经营行为,建立规范食品生产和流通的许可标准和文件,加强食品流通经营许可登记数据的采集和使用,加强食品流通经营许可管理和质量检查四个关键环节,启动了食品生产和流通许可登记业务申请备案的标准和流通许可文件,食品生产和流通经营许可登记业务的档案和评价的标准,各类流通许可食品生产和流通经营许可登记业务申请的示范文本,建立规范食品生产和流通的许可标准和文件新的管理体系,如:食品流通管理意见进一步明确规范了食品许可经营流通企业的许可经营行为,严格管理程序规范和加强食品许可经营流通企业的许可经营登记的管理,提高了许可登记经营的质量和流通许可服务水平,积极支持和引导培育各类食品许可经营流通企业和经营许可服务主体健康稳定发展。
(四)食品安全监管机构调整
2013年3月,第十二届全国人民代表大会第一次审议并表决通过了《中共中央国务院关于地方政府职能转变和机构改革的意见》(中发(2013)9号)。中共中央国务院于2013年4月发布了指导实施意见《关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见》,要求各级政府和省、市、县政府应当统一履行食品安全的监督和管理的职能。地方政府食品药品的监督和管理的部门,工商管理部门和食品质量安全技术监督管理部门等机构应当依法建立统一履行食品安全的监督和管理的职能。药品的监管委员会机构对地方政府食品药品的实行集中统一的监管,具体职能是负责同级地方人民政府直属机构食品安全委员会的监督管理工作。 
 
二、公共管理视域下南京食品安全监管问题和成因分析
(一)公共管理视域下南京食品安全监管问题
1.食品经营准入门槛较低,行政许可制度落实不到位
加强市场准入管理是提高食品安全,保障消费安全的重要手段。还要进一步加强对食品安全的管理,规范食品市场经济和社会秩序,维护食品市场公平竞争,维护广大消费者的合法权益。然而,在具体实施的过程中,为了进一步扩大生产食品市场的总量,繁荣中央和地方生产食品经济,食品经营许可证仍存在违规行为:(1)食品经营许可证准入门槛较低。在企业申请食品安全生产企业行政许可的领域,通常放宽市场准入的条件,允许所有食品市场经营者尽可能多地进行一次性的商业许可申请。为了更好地帮助那些生活较困难的年轻人,促进其再就业,政府部门往往有意放宽申请食品生产企业经营主体许可证的条件和门槛。(2)对食品生产企业经营主体许可证的检查项目和其程序几乎全部为空。由于食品生产经营企业主体的准入条件广泛,因此食品生产经营企业主体的资质可随意由各部门核定。例如,市人民政府卫生局的文件要求,经营者必须到县级的疾病控制预防与治疗中心或县级的医院卫生部门办理经营者的健康证或住院办理健康证,经营者必须经过至少40学时的对食品安全行政许可知识的培训,方可成功取得食品生产企业经营主体的许可证。然而,事实上,健康证明很容易被经营者获得,甚至只是需要向经营者支付一定的办理费用。对于食品生产企业经营者的严格培训和要求往往是徒劳的,造成了食品经营者自身知识和素质的不同,增加了对食品经营者监管的复杂性和难度。
2.食品安全监管部门职责交
作为食品安全组织,政府在食品安全领域的主要职能是引导和规范我国食品行业健康稳定发展。在目前中国整个对食品安全的监管部门,涉及全国工商、质监、卫生、食品药品质量监督行政管理、农业、食品、教育等十多个监管部门。这样,就导致社会出现了监管的重复和对监管的认识空白。这种混乱管理现象的直接后果和影响因素就是大大降低了对食品安全监管的质量和效率,造成了有限的食品安全监管和资源的盲目和浪费。此外,在县乡两级负责食品安全监管的机构中,食品监督部门管理人员的数量明显不足,业务质量参差不齐,仍然十分普遍,距离完成食品安全管理的要求还有一定差距。 
3.食品安全标准不一
食品安全行业标准和技术法规检测的标准,以及对食品标准和技术法规的研究发展滞后,普遍存在于整个我国当前的对食品安全的监督和管理的领域。具体而言,这一领域的问题主要是表现在以下几个主要的方面:由于我国食品安全的标准管理体系不断建立和完善,一些负责食品监管的部门分别制定了自己的食品安全管理具体方法和食品安全监管的标准,就整个的食品安全管理行业而言,没有统一的食品安全标准。基于不同的部门对同一行业产品的安全管理标准和检测标准,甚至有些产品可能适用不同的食品安全标准,导致食品链存在多种的标准,使得政府难以有效地管理和控制整个的食品链。因此,我国的政府也应充分高度重视对食品安全行业标准的研究制定。同时,由于世界经济一体化和粮食出口增长,食品标准的制定也是一种参考,并与国际标准保持一致。虽然目前我国《食品安全法》对于提出有关食品安全的标准和要求没有明确统一的内容和规定,但在加强食品安全质量监管的严峻现实中,依然是监管机构根据自身的食品安全标准实施法律。不同的食品安全标准对食品安全监管有直接和负面的影响。在对食品安全监督执法的具体执行过程中,监管部门没有统一的食品安全执法处罚标准,对同一食品违法行为的监督执法处罚标准可能不一致,甚至可能导致监督执法效果出现问题。目前,我国食品安全抽检和抽查相对混乱。主要的原因是没有统一约定的检验产品质量标准和安全管理规定。只有统一不同的食品安全检验标准,才能有效建立多执法部门联合的执法,有效的食品抽样程序,实施统一的检验标准,尽快建立统一的检验机构。
 
4.食品安全监管效率低
食品安全的监管职责明确要求各有关部门进一步明确监督监管职责,按章依法依规办事。然而,目前我国食品安全监管领域的问题效率相对较低,体现在食品监管部门之间的隔离和部门职责的不明确。有国家工商总局、商务部等"超级"部门监管的机构。以国家工商行政监督管理部门为典型案例。虽然现在国家工商总局实际上是专门的负责对市场的运行和控制的一个专门机构,但在对食品市场的各个环节都是存在着对国家工商总局的"渗透"。同样,商务部也有同样的一种情况。就是作为对市场经济贸易中各行业食品安全监管的一个专门机构,商务部也"渗透"到各类食品的生产或者销售中。然而,作为对食品安全生产监管的一个专门机构,国家食品药品监督管理局在对食品的监管中只是发挥了一个组织、协调和综合监管的作用。它无权制定食品安全标准或监督执法。因此,其组织、协调和综合监督职能很容易成为空谈。事实上,国家食品药品监督管理局可以承担更多的行政执法机构的监管职能。
(二)公共管理视域下南京食品安全监管成因分析
1.食品安全质量标准的立法不全面、相关的职能部门的监督执法和打击的力度明显不足
食物中毒事件和消费者参与销售假冒食品的事件频发。主要的原因之一是目前我国对食品监管的立法不足够完善,处罚过轻。《食品安全法》、《商品检验法》、《动植物检疫法》等一系列法律都是目前我国政府在食品安全监督管理领域现行的法律和行为规范。除了国家立法机关和部门发布的一系列法律外,国家质检总局、卫生部等地方政府相关的部门也都发布了其相关对食品的法规和对食品的标准。然而,我们仍然非常需要清醒地看到,中国现行的相关食品安全监督管理法律法规与欧美发达国家健全的监督管理法律和体系之间还是存在一定的程度差距。在对食品安全的监督法律法规管理的具体实践和过程中,法律法规不够完善,法律法规模糊,可操作性强。目前,罚款、停业整顿、吊销营业执照都被视为对非法经营、生产食品的处罚。然而,不难发现,上述三种方法并没有触及到如今食品违法暴利中违规者的根源。在巨额利润的诱惑下,极有可能再次走进非法食品的深渊,再次威胁到人们的食品安全。在法律相对健全的欧美发达国家,往往选择严厉的惩罚和监禁作为对食品违法行为的惩罚。从那时起,对金钱、名誉和人身自由的严厉惩罚使违法者望而却步。
2.相关部门权力与责任分配不明确
食品安全监督管理体系不健全亟须完善是我国食品安全监管能力缺失的主要形成原因。具体而言,与食品市场经济活动有关的企业生产食品由国家工商、卫生、检验检疫等主管部门共同负责安全监督和管理。在复杂的粮食生产经营过程中,许多监管部门往往实际上存在"踢"、"拉"的现象,缺乏协调和联系的有效机制。这些监管部门所以缺乏食品安全监督的主要形成原因包括缺乏食品安全监督管理人员和其工作人员的基本专业素质和监管的能力低下。从安全监管表面上的角度来看,这样一个多监管部门的国家食品安全监管部门职责应该非常详细,其职责和权限也应该明确进行划分,但实际上,多个食品安全监管部门的其权责应该互相重叠,权力的关系不明确。也就是说,多个食品安全监管部门之间没有了协调和联动机制,无法建立形成有效的食品安全监管协调力量。如我国有负责农产品质量安全监管的国家农业部门,负责食品生产经营过程安全监管的国家质检部门,负责食品流通企业生产过程安全监管的国家工商行政监督管理部门,负责食品流通过程监管的商务部门。监督食品储备,卫生部门负责监督食品和饮料。看似毫无关联的联系,其实却有着千丝万缕的内在联系。各监理部应相互沟通,对监管信息进行监督。
3.食品安全信息公布、回应职能缺失,危机管理机制不完善
在我们的现实生活中,当国家食品安全监管部门在网上发布一起重大食品安全突发性事故时,往往让人会感到滞后。这起重大食品安全突发性事故被网络媒体公开曝光后,相关监管部门往往急于在食品安全紧急会议上相互协调分担责任和分工。同时,事件发生后的反应也无法满足公众和媒体的心理预期。造成这一现象的原因在于食品安全信息的发布,而我国的食品安全监管体系尚未建立健全应对机制。作为对食品安全的监管部门,政府不能在事发的第一时间向消费者发布相关的食品信息,因此公众只能被动地通过媒体接受食品安全事故的总结。随着食品安全科技和信息的快速深入发展和我国缺乏完善的食品安全危机的管理机制,政府对事件后食品安全的危机处理显然不能够符合社会公众对于政府职能的主观心理和预期,不能有效、及时地实现。如何控制日益复杂的我国食品安全危机形势。此外,危机管理机制的不断建立和完善往往会直接导致以下的现象:多个食品监管部门相互沟通和交谈,相互促进和诱导,监管信息沟通不顺畅,对信息发布和处理的反应非常缓慢。面对复杂的食品安全问题和事故。一般来说,危机反应管理机制和国家食品安全事故信息公开发布管理机制的有效建立和其完善可以从根本和源头上有效解决上述的问题,政府的对食品安全的监管和行为可以有效满足消费者和人们的食品安全心理和期望。
4.第三方组织监管缺位
在食品安全问题上,中国政府全面负责。虽然建立了以食品药品安全为重点的食品药品监督管理局,但由于食品安全的普遍性、随机性和专业性,对监管提出了更高的要求。仅仅简单地依靠我国现有的地方政府信息监管,很难真正做到事前综合预防,事中综合处理,事后综合管理的办法做到综合有效协调。但是面对这种尴尬的情况,国外大多数发达国家都已经引入了第三方的组织,与其他政府部门的相比,第三方公司或组织的职能是更加专业的和灵活的。但是面对一些区域性和具体的各类食品安全突发事件,第三方的机构比其他政府部门的职能更具优势,可以将其作为地方政府的相关信息补充来发挥职能。在目前的中国,没有私营的公司或其他组织能够从事与我国食品安全信息有关的监管工作,主要的程度上是因为中国政府不尊重和鼓励第三方公司或组织的信息监管行为。然而,由于我国缺乏第三方的机构,我国的食品安全信息监管的体系不能充分保证了人们对于食品安全的合理认知和预期,不能充分满足了人们对于食品安全相关信息的合理认知和需求,这也直接导致了目前我国对于食品安全的监管信息体系的建设失败。针对目前我国的食品安全信息监管中普遍存在的食品安全信息不对称,信息的披露不及时,不完整等食品安全问题。 
 
三、国外食品安全监管的经验
(一)美国食品安全监管模式
一是通过建立三级监管的体系,让一批专业的人员在当地的食品原料加工厂、养殖场等地对食品进行全面的监管,包括食品原料的收购、生产、流通、销售、客户服务等各个环节;二是进一步实行对食品的召回管理制度,从当地的食品市场直接召回有缺陷的原料和产品。三是在紧急情况下,食品药品质量监督行政行政管理局有权可以通过强制食品生产企业直接召回有缺陷的食品。三是进一步加强第三方实验室检测机构认证。国家食品药品质量监督行政行政管理局等部门有权对未通过实验室检测认证的机构和第三方检测实验室的产品进行监督检查。四是进一步加强了风险管控。所有通过注册的食品生产企业必须认真制定和组织实施相应的食品消费者保护行动计划。五是进一步加大了惩罚性损害赔偿的力度。对明知食品生产有严重违法犯罪行为的注册食品生产企业的负责人和其个人将被依法处以10年以下有期徒刑和或者无限期的罚款
(二)英国食品安全监管模式
英国的食品安全质量管理体系的框架主要包括四个基本方面:一是对食品安全的检验和认证管理体系;二是对食品安全的法律法规管理体系;三是对食品安全的执法监管体系;四是对产品质量安全的研究和培训体系。其中,食品的管理规定非常的科学合理,主要是规定了各类食品的生产,加工和包装销售的七个主要管理方面,即:成分配料含量,添加剂,污染,加工和包装,标签,健康和健康,重量和包装体积。以下介绍的是关于农产品成分配料含量和农产品污染的条例和管理清单,供发展中国家的消费者参考:(1)农产品成分配料含量和污染管理条例。其中涉及从牛奶到蜜蜂的主要有《蜂蜜管理法》和《食品标签法》;涉及肉类和其他水产类食品的主要有《肉类和水产类食品(修正案)管理法》、《食品糖分管理法》、《食品色素管理法》和《多种添加剂管理法》;涉及牛奶和水产类方面的则主要有《欧洲经济共同体管理法》、《饮用奶管理法》、《炼乳和奶粉管理法》、《食品标签管理法》、《食品混合添加剂管理法》;禽类冷冻食品(禽肉冷冻,含水量)主要有((禽肉(冷冻含水量)管理法》、《欧洲经济共同体委员会管理法》。(2)农产品添加剂和污染管理条例。该食品管理条例的这一部分内容包括了一份由欧洲经济共同体食品管理委员会制定的食品管理条例,其中第一部分规定了新鲜蔬菜食品中各种放射性污染物的最高排放限度,包括皮蜡、二氧、铅、汞、真菌毒素(黄曲霉毒素和超级霉素)、硝酸盐和其他可能存在的含有新鲜蔬菜食品中的放射性亚硝酸盐。《ec管理法》和《食品污染管理法(英国)》对于砷,激素等各类兽药的残留,农药,放射性污染等有详细,严格,科学,明确的规定。英国的企业食品安全监督管理体系主要侧重于有效保护企业和消费者的安全和利益,而其他国家监管食品的机构则大多属于一种政策性的管理体系。在决策过程中充分征求了消费者的意见,例如2000年5月在伯明翰举行的公共论坛上征求了消费者的意见。对于某些特殊的群体,包括一些低收入的群体、失业者和弱势老年人,探索各种渠道寻求他们的建议和意见。消费者联合会高度重视对消费者和组织的指导和意见,包括英国消费者组织协会、全国消费者联合会、改善英国粮食和其他农业生产环境可持续性的联盟、北爱尔兰消费者联合会、苏格兰和新南威尔士消费者联合会等国家消费者和组织的成员和代表。我们经常邀请这些消费者组织代表参加fs和fsa专家组织的会议,并向其管理层成员提出意见和建议。此外,通过对食品消费者态度的影响进行年度调查,了解世界各国公众普遍关注的食品消费问题,这些年度调查的内容包括对食品的营养和对食品消费习惯的偏好,并就公共生活中的食品和消费习惯的变化得出结论。
(三)德国食品安全监管模式
德国目前的首个食品安全监督管理的部门是2001年1月22日新批准成立的德国食品消费者权益保护、粮食和农业部。确保水晶食品的质量和安全;并促进环境和动物友好型农业生产。在这三个风险评估功能中,消费者权益保护风险评估是最重要的风险评估功能之一。2002年设立了两个新的风险评估机构:一个是联邦风险评估研究所。该风险评估机构的主要工作职能之一是研究和评估假冒伪劣食品安全和与假冒伪劣消费者密切利益相关的假冒伪劣产品和服务领域的健康和安全风险。另一个机构是德国联邦的消费者权益保护和食品安全局。这个组织主要是负责食品风险管理。目前德国的高食品安全水平来自于严格的假冒伪劣食品管理。严格的食品管理是必须建立在健全的假冒伪劣食品监管规章制度基础上的。早在1897年,德国就正式颁布了假冒伪劣食品的基本法。目前,基本法是《食品及日用品法》,对假冒伪劣食品卫生的标准和假冒伪劣食品生产加工的程序已经出台了数千项法律规定,甚至对假冒伪劣食品的餐具和食品配料的使用也作出了详细的规定。为了有效保证《食品及日用品法》的顺利起草和实施,德国先后颁布了《食品商标条例》,《产品责任法》、《动物繁殖法》等多项德国食品法律法规。目前德国的食品市场上假冒伪劣的食品很少,这不仅是由于全面严格的假冒伪劣食品标准和法律法规,也是由于其完善的执法监督体系。德国执法和监测系统的主要目标是保护消费者的健康;防止伪造;确保德国食品质量和协调保障食品行业的安全和公平竞争。通常,州政府主要负责食品执法,而德国联邦议会和政府主要负责食品立法和协调。执法监督根据《食品及日用品法》的相关规定,德国对食品的执法监督日的部门一般是各级负责食品卫生防疫的部门和专门的食品监督检查委员会。还规定食品的执法监督日的相关工作人员一般应当都是已经担任过联邦政府的职务或者已经参加食品相关的活动两年以上的高等专业院校和科技机构中的专家,专业人才和技术人员。为了更好地了解德国对食品的相关政策和法律法规的具体执行和实施情况,政府将会委派专人随时对食品相关的部门和食品生产企业进行直接的访问或抽样调查。这种的监督活动将渗透到与德国食品有关的各个层面。这种的抽样活动通常是随机的,抽样调查的活动将按照食品科学调查和抽样的相关规定和程序进行。目前德国还通过覆盖全国范围的网络进行粮食产品质量监测和抽样活动已经建立了一个庞大的分析德国粮食产品质量的数据库。这些的信息和资源将会极大地有助于对食品的立法、执法和协调的监督,可以说是一举三得。
(四)日本食品安全监管模式
其一就是牛肉溯源信息管理。通过相关的立法,牛肉销售信息可以追溯到从日本的农场到商店的零售。在其他国家的农产品中,日本食品制造商将其餐饮信息和销售管理的信息直接输入日本食品官方供应商所指定的条形码系统,并且每种日本食品都配备有自己相应的编号和条形码。在产品销售之初,农协主要为消费者和农民销售的各种农产品几乎都建立了其相应的编号和条形码。为了有效保证销售农产品的安全和可追溯性,农产品上的各种电子编号和指定的条形码系统应逐一对应。二是食品安全信息交流的机制。目前日本高度重视食品安全信息的交流,建立了与中国相应的食品安全信息收集和交流的渠道,专门建立了用于对食品安全的教育和与消费者的交流。比如,农林畜牧渔业部网站主页分别设置了"消费者之家"专栏,食品与信息化部农业技术投资监督检验中心主页设置了专业的食品安全投资检验信息发布和交流服务专栏,定期向消费者发布有关食品技术投资检验的相关信息和食品检测结果。为了更好地使得消费者更好地理解并充分地接受人民公众和社会媒体的监督,第三种处罚方式是严格的食品安全惩罚管理制度。目前日本对于违反了食品安全的企业处罚非常严厉,不仅是对经济的罚款和刑事的处罚,而且对社会的压力很大。这些企业一旦出现严重违法,就可能会成为进入日本社会的道德和法律体系的一个黑名单,彻底走向崩溃,这是日本食品安全的重要原因。
 
四、优化南京食品安全监管的公共管理对策
(一)统一食品安全标准
针对我国现行食品检验标准和食品技术法规存在的问题,特别是安全标准和检验方法不一致造成的食品执法不力,中国政府应尽快协调有关部门的工作。可以综合研究建立统一的地方政府食品安全监督管理标准。在研究制定统一的地方政府食品安全监督管理标准的工作过程中,可以充分借鉴国外发达国家的食品安全相关做法和经验,结合了我国的实际经济发展情况,制定出一套适合于我国的经济社会发展的统一政府食品安全监督管理标准。经济社会的发展需要顺应了国际市场经济发展趋势,建立统一的地方政府食品安全标准作为执法的法律依据,明确地规定和划分了负责食品安全的行政相关执法部门的职权,使食品安全相关的执法行政部门在食品安全执法的过程中严格遵守国家相关法律法规。研究制定统一的地方政府食品安全监督管理标准需要充分考虑两个基本方面。首先,我们认为需要作出改变的是建立地方政府标准、食品行业主管部门标准和食品安全国家标准三个监督管理体系。建立统一的地方政府标准监督管理体系主要是指对食品安全监督管理的标准要进一步明确,可查。此外,为了改变食品卫生标准与食品质量分离的现状,我们在制定食品安全标准时应参考欧盟的相关做法:应建立一个独立的监管机构。机构的律师应统一地制定自己的食品安全管理标准。第十七条下级食品监管机构的律师应分别负责协助和指导或者委托监管机构制定食品安全标准。第十八条下级监管机构的律师应统一地负责自己的食品管理机构。第十九条下级监管机构的食品安全管理标准的解释应完全服从于上级监管机构的法律解释。.在我国的实际应用中,国家食品药品监督管理局应是最高的食品安全标准制定和解释机构,负责修订和解释现有的国家食品安全标准。
(二)加快健全食品安全监管部门问责制度
在目前我国管理食品安全的监管部门,基层的食品安全企业经济形势管理部门的公务员工资和其办公场所的经费仍然是依靠上级的管理部门"解决",对食品安全企业工作人员进行了罚款,势必会导致包括相关人员和干部在内的少数部门"公然谋取利益"。正是由于各种落后的制度和监管政策,相关的行政部门对"钓鱼执法"、"养鱼执法"仍然存在损害公共利益的诉求和违法的空间。由于目前客观上相关部门需要对这些违法钓鱼企业的工作管理业绩和其在职工作表现情况进行综合评价,相关行政部门和其人员已逐步与这些违法钓鱼企业达成"合同"。事实上,这两个正好相反的现象一方面都是个人利益的共同体,它以非法损害了公共利益的手段和方式寻求更大的个人利益。我们要有效解决这一问题,不仅我们要考核和教育负责钓鱼执法的部门和人员,加强对制度的内外考核和监督,而且我们还要进一步改革对制度,完善对食品安全的监管部门,特别最重要的是对食品安全监管部门的行政问责和监督制度。对于基层负责食品安全的监管部门工作人员,我们要进行内外教育,考核和加强内外监督。同时,要进一步加强对来自基层的人力、设备和财政资金的管理保护,确保监管部门的利益与行政罚款分开。此外,行政部门和人员对收受了贿赂、玩忽职守、询问了私事、歪曲了法律、滥用职权、不严格履行职责和义务的人员,依法从重给予行政处罚。
(三)设立食品安全信息的专业化职能部门
因而有必要在当地设立专门的国家食品安全信息办公室和职能部门,全面地收集有关食品安全的信息,进行深入而科学的研究和综合分析,最终通过职能部门的方式发布食品安全信息。这样我们就可以有效保证食品安全信息发布者和来源的准确一致性和食品安全信息内容的准确真实性。它的作用有助于引导社会公众及时了解最新的安全食品情况,并对食品作出正确的选择,以这样来确保广大公众的利益和食品安全。更重要的一点是,由于食品安全信息的高度集中化和广泛传播,新闻宣传部门有效地避免了因食品安全信息的质量参差不齐造成的政府和公众困惑而直接导致我国政府决策公信力的下降。近年来,我国社会上出现了多起食品安全重大事件。但在查找食品安全事故的原因时,食品安全综合监管的信息未畅通。因此,我国的政府更加高度重视对食品安全监管信息的收集和综合发布。国务院在《关于进一步加强食品安全工作的决定》中明确指出,要进一步加强对食品安全相关信息的管理和新媒体的综合利用,将会有助于加快和推进对我国有利于食品安全的信息体系建设。为进一步地做好对食品安全的信息收集和发布的工作,现有负责食品安全的监管部门和组织应当有效地充分利用现有的新媒体和对公众的信息宣传力量,通过有效的信息采集机制,实时监测和收集食品安全信息。信息披露分析的机制,及时的揭露相关违法人员和企业的食品安全违法行为,建立了完善的与食品安全相关信息公开发布的机制,使得公众和消费者能够及时的了解有关食品安全的相关政策和信息,从而在食品市场上没有违法经营的场所。同时,要借鉴欧盟的经验,建立食品监管部门之间的信息共享和信息链接机制,建立国家食品安全信息监测数据库,并对数据进行分析,以评价和警示食品安全。及时准确把握国家控制人民食品市场安全的方针政策和发展方向,做到早及时发现、早及时预防、早及时和晚治疗、早有效尽快解决各种可能危害人民食品安全的社会问题。
(四)引入第三方非公有部门监管体系
根据公共管理理论,在我国食品安全监管领域直接引入第三方非政府公共部门监管服务机构,可以是分散和建立一个小型化对食品的监管服务机构,并且也可以是引入的市场机制。事先公开的监督权,引入第三方非政府组织,比进一步加强对监管部门违反《食品安全法》的行政处罚更有利。这样,一方面,每个食品执行监管部门只可以负责一个或几个食品安全相关的职能,整合和重组监管部门原有复杂的食品安全监管服务机构;另一方面,通过招标和外包,将第三方监管服务机构直接引入我国食品安全的监管服务系统,形成第三方非政府公共部门食品安全监管的服务市场。这里我们提到的第三方非政府组织可以理解为是私营的商业公司、独立非政府组织和其他社会团体组织。但是需要特别注意的一点是,在进一步开放第三方食品安全监管的职能、引入第三方非公有制时,不可能允许监管部门无条件限制地直接引入第三方非政府监管服务机构,并必须考虑到我国食品安全的现状。在中国。对第三方食品监督机构的监督管理能力,检查的水平,设立的方法等都必须要求政府有一定的要求和限制,因为其所有内容都涉及关系到每个中国公民的切身合法权益,所以第三方食品安全的监管工作属于公共管理。对食品安全的监管工作是各级人民政府的重要公共管理职能。在将第三方食品监管的机构正式引入我国食品安全的监管领域时,这些机构是第三方监管机构有效充分发挥第三方监管机构的职能、进行合理资格审查的重要有力保障。
 
结论
Conclusions
食品安全作为关系着人类的生存和经济社会发展的基本环境条件,直接地影响涉及到每个人的健康和生存。因此,在安全的保障下,每个人都有权吃健康的食物。各国的政府在本国范围内建立了对食品安全的监督和公共管理体系。与其他欧美国家政府相比,中国作为各类食品的生产大国以及食品生产消费的大国,应当更加重视如何保障人们的健康和食品安全。目前我国食品安全问题已发展成为一个涉及经济和社会政治的问题。政府对食品安全的监督和公共管理的主要机构和部门虽然是我国的政府部门,但由于多种因素的障碍,我国的政府难以对其食品安全管理进行有效的监督和管理。由于食品的符合公众和服务社会的特点,政府处理食品可以同时成为政府对食品安全的监督管理者和市场的监督者,因为食品市场在保障和维护其公共利益安全方面不能真正发挥有效的主导作用。总之,政府对社会利益监督管理的重要手段和内容之一就是对食品安全的管理进行监督和公共管理。因此具体来说,本文系统地阐述了对食品安全监管的基本概念和公共管理理论的基本概念。在深入分析了我国对食品安全的监管过程中存在的问题及其原因的理论基础上,结合了我国实际的情况,推动和建立健全了我国政府食品安全监管的体系,逐步地确保了人民和群众能够吃得上安全健康放心的食品,健全了政府对食品安全的监督和公共管理体系。
 
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